一、案由

　　农村五保是现实生活中一类极特殊的困难群体，理应得到各级政府和社会的更多关心，这也是坚持以人为本，保障民生，维护民权的基本要求。目前，全市五保供养人员44828人，其中老年人占62.3%，残疾人占20%，而这一部分残疾人中的绝大多数不能通过康复治疗和训练回到正常人行列，故其养老问题仍只能由国家和社会负担。搞好农村五保供养工作，对解决农村五保对象老有所养显得尤为重要。应该说,全市各级政府在五保供养工作方面十分重视，不断加大投入，逐年提升标准，努力完善制度措施，调动社会广泛参与，效果明显，反响良好。但与经济发展水平相比，同人民群众，特别是五保对象的需求相比，我市在五保供养方面仍存在“三低”：一是纳入中央财政供养资金笼子的基数偏低，我市还有7503人未纳入中央财政供养的资金笼子。二是集中供养率偏低，全市现有敬老院170所，村级“五保之家”79所，尚有44个乡镇没有建设敬老院,在已供养的五保对象中，集中供养对象为9530人，分散供养对象35298人，集中供养率仅为 21%，低于全国平均供养率8%，许多生活不能自理的五保对象无法入住集中供养机构，而且部分敬老院条件简陋、管理水平难以跟上。三是供养标准偏低，目前，我市集中供养对象年人均供养费标准为2000元左右，分散供养对象年人均供养费为1000元，现在的供养标准根本无法满足当前的基本生活需要。除此之外，五保对象在就医、丧葬办理等方面也难有保障，有的五保对象的生活可以说是举步维艰。

　　相比之下，城市“三无”对象（无劳动能力，无生活来源，无法定抚养、赡养、扶养义务人）的供养状况要好得多，基本做到了“应养尽养，应保尽保”。全市城市“三无”对象8000人左右。分居家养老和集中供养两种形式。集中供养的在社会福利机构，吃、穿、住、医、葬基本有保障，财政按低保标准足额给予补贴。分散供养的，则全部纳入低保对象，并按市城区每人每月230元，其他区县（市）每人每月200元的标准给予低保金。全市现有城市福利机构29家，可收养“三无”对象2069人。虽然集中供养率不高，但其原因一是按每人每月200至230元的分散供养标准，一般生活基本有保障；二是要入住福利院，需签订遗赠扶养协议，将原有财产，死亡后转移给福利院，一些有财产的老人可能觉得不值；三是一些社区对居家养老提供了比较好的医疗、娱乐、生活服务，让一些老人更愿意居家养老，呆在熟人社会圈里。

　　二、案据

　　加强和改进农村五保供养工作，既是一个民生问题，更是一个政治问题，具有无庸置疑的必要性。一是落实科学发展观，促进社会和谐的需要。科学发展观的核心是以人为本。坚持以人为本、关注民生就要把广大人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，要时刻把群众的安危冷暖放在心上，真心倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题。而农村五保对象老有所养的问题不仅关系到他们的民生，而且关系到整个社会的稳定与和谐发展。每个社会成员都参与社会发展并受惠于发展带来的利益，这是民主国家追求的目标。如果五保对象没有保障，就没有农村的小康，就没有全社会的整体小康，也就没有均衡、稳定、和谐的发展。二是保障人权，促进人的自由和发展的需要。生存权是人的最基本人权。只有最基本的人权得到保障，才能促进人的自由和全面发展。我国宪法规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。农村五保对象是我们社会主义大家庭的成员，理应享受基本人权，而且社会和经济政策将其宗旨规定为最大限度地改善在公平机会面前处于最不利地位的人们的处境，这才符合公平原则。三是有关法律在本行政区域贯彻实施的需要。农村五保供养工作在贯彻落实有关法律方面存在进一步加强和改进的空间，如根据相关规定，农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平。而目前我市农村五保供养标准，特别是分散供养的五保生活供养标准远低于这一数字。

　　同时，加强和改进农村五保供养工作，也有现实可行性。一是在制度层面上，党和国家政策突出了以人为本的宗旨，围绕民生改善，推出了一系列举措，这对加强和改进农村五保供养工作提供了制度支撑。二是从资金保障方面来看，随着经济的发展、财政收入的不断增长，根据我市现有财力，加上级财政逐年加大的对五保供养工作转移支付的投入和支持，全市各级政府有能力进一步加强和改进五保供养工作。

　　三、建议

　　1.修订市人民政府关于《常德市农村五保供养工作实施细则》。2006年1月21日，国务院颁布新的《农村五保供养工作条例》，2007年10月29日，湖南省政府出台《湖南省实施〈农村五保供养工作条例〉办法》，废止了2003年下发的《湖南省农村五保供养暂行办法》。而我市现行的《常德市农村五保供养工作实施细则》还没有根据国家和省里的法规、规章进行修改，存在一些不科学、不合时宜的地方。特别是沿袭了计划经济条件下在五保供养工作中把主要责任加在乡、村两级的做法，这不仅与上位法相悖，而且与实际情形不符。

　　2.提五保供养标准。国务院《农村五保供养工作条例》规定，农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平。 2008年我市农村居民人均年生活消费总支出已达3336元，而我市目前的五保供养标准，特别是分散供养的五保生活供养标准远低于这一数字，集中供养对象年人均供养费标准为2000元左右，分散供养对象年人均供养费为1000元，远远不能达到基本生活的需要。因此，政府要参照经济社会发展和物价涨幅指数适时调整供养标准，建立五保供养标准稳步增长机制。

　　3.加强敬老院的建设与管理。要认真贯彻落实《常德市农村敬老院建设和管理暂行办法》，对暂行规定中提到的敬老院“一乡一院”建设和敬老院人员、工作经费等问题，要有明确具体的落实计划和详细的实施方案。

　　4.解决五保就医困难。要建立五保对象免门诊费和定期发放一定数额购药卡制度。畅通五保住院渠道，医药费在新农合报销以外部分全部由医疗救助资金解决。同时，要一并解决好住院护理费问题。

　　5.规范丧葬办理。要进一步明确责任，建立丧葬处理机制，参照集中供养五保对象一年供养经费的标准，适当增加丧葬费用，杜绝迟报死亡时间、漏报死亡名单，套取供养资金的违法行为。提倡火葬，对五保对象死亡后实行火葬的，原则上由民政部门负担全部费用。