常德市人大常委会副主任 杨先平
市县人大的审议就是对列入会议议程的各项议案和报告进行阅读、讨论、研究和审查后，给予肯定、否定或提出修改意见的过程，它是市县人大代表和人大常委会组成人员一项十分重要的工作，是其行使表决的前提。如何搞好审议，是每一个审议者必须认真思考的课题，对此，笔者作过一些思考，有以下三点认识。
一、要坚持法律准绳
审议即评判，评判则有标准，不合标准的产品不是好产品，不合标准的审议也是没有质量的审议。以法律为准绳，是指用法律作尺度来衡量是非曲直，这对市县人大的审议尤为重要。
首先，人民代表大会的基本性质，决定了市县人大的审议必须依法。我国宪法规定，人民代表大会的性质是国家权力机关。根据宪法的这一规定，市县人大审议就是权力机关的审议，正因为如此，其审议就必须符合权力机关的要求。第一，它必须符合人大的权力是一种根本权的要求。人大权力的根本性决定人大不仅具有主权机关的权力，而且具有控权机关的权力。除人大之外，其他国家权力，由人大产生，对人大负责，受人大监督，人大执掌权力而不执行权力。审议是人大执掌权力又监督权力的一种形式，是人大治官治权的一种方式。但是，治官治权必须有标准有原则，这个标准和原则就是法律，权是内核，法是外衣，只有依法审议，市县人大才能依法行权、用权、管权。第二，它必须符合人大权力是一种表达权的要求。人大权力的必然形式就是通过议事的方式表达人民的意志。审议是一种通过陈述本意，反映民意的活动。在这个活动中，审议者如果只说反映个人偏好的话语，不传达人民群众的呼声，它就从实质上来说不能代表人民。审议场就会变成审议者个人权利的角斗场或政客相互攻讦的竞技场，而要避免这种情况的发生，维护人大权力机关的性质，参加审议的每一个人都必须遵守那些能够促进共同利益的正义原则。这个正义原则就是法律。只有在法律框架下的审议，才能既不堵塞言路，又能体现正义，反映民意，维护“公共善”。第三，它必须符合人大的权力是一种聚合权的要求。每一个审议者都有在审议中表达的权力，但又不能按照自己个人的意志决定问题。人大的审议是一个源于差异，成于共识的过程。审议时，表面上是审议者个人意见的公开陈述，实际上是集体决定的一种形塑。要使有差异的个人意见归于有共识的集体决定，审议必须有一个无形的理性原则贯穿始终，这个理性原则就是法律，有了这个原则，人大和人大常委会上，大家依法审议就不会形成“诸神之争”，不至于使该审议的问题悬而未决，就会求同存异。这样，才能使人大的审议成为有效率的审议，既民主又不失权威的审议。
其次，依法治国的基本方略，规定了市县人大的审议必须依法。我国宪法规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。依法治国是“依法”与“治国”的统一体。前提是“依法”，关键是“治国”，人大是国家的权力机关，核心任务是实现人民当家作主，实施措施是坚持民众治理国家，人民是“治国”的主体，治国的重心在于治权、治官、治吏市县。人大的审议，在很大程度上是评官、评权、评吏，是治官、治权、治吏的前提，法律是制约权力的手段，是人民当家作主的宝器。审议只有运用法律这个武器，才能有效地约束权力。市县人大只有具备了约束权力的权威，才具有真正的权威，才能真正落实依法治国，才能实现真正的人民当家作主，才能把“权力”关进笼子。
再次，落实科学发展观的基本要求，确定了市县人大的审议必须依法。科学发展观是指导我们一切工作的总揽。毋容置疑，也是指导市县人大工作的总揽。科学发展观的核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续。坚持以科学发展为指导来开展人大审议，就是要在审议中始终坚持好这个核心，始终落实好这个基本要求。但是，由于审议者各自所在的岗位不同，所处的环境不同，所在选区的人民的诉求不同，所获取的信息量和信息源不同，以及个人的认知水平不同等等各方面差异，对同一问题，是否坚持了以人为本，是否符合全面协调可持续的要求的看法可能是仁者见仁，智者见智。而人大的审议决定，既不能用所有审议者意见简单相加而成，也不能粗暴地由少数服从多数而定，如何使大家的意见统一于科学发展观，形成异曲同工之妙，合法才是正确性的真正源泉，因为法律是人类社会层次的规则，是社会上人与人之间的关系规范，是一切行为规范的总和，它天生的具有全面协调可持续的功能，这就决定了法律就是人大审议中落实科学发展观的最普遍性原则。坚持这一原则，才能赋予科学予合法，才能将不科学置于违法，才能使法律成为人大审议中落实科学发展观的重要保障。
二、要克服不良倾向
作为一名人大代表和人大常委会组成人员，要搞好人大审议，不仅要懂得审议必须坚持法律标准，更重要的是在审议中正确地运用法律标准。在审议实践中，怎样用好法律？我认为，一定要注意克服好以下三种不良倾向。
（一）要注意克服审议中只讲法律，忽视政策的倾向。首先，这是由我国的基本政治制度决定的。我国实行的是党领导下的人民代表大会制度，坚持党的领导、依法治国和人民当家作主三者的统一是搞好人大工作的基本前提。坚持党的领导，必须落实党的政策，坚持依法治国，必须保障法律实施，这一基本的要求，决定了法律和政策对于搞好人大审议，犹如车之两轮，鸟之两翼，是缺一不可的，在中国，重政策轻法律和重法律轻政策，都是行不通的。人大之对国家、权力、官员，既要靠法律来治理，也要靠政策来治理。因此，审议中，审议者就必须学会使用法律和政策这两种武器。其次，这是由法律与政策各自的基本特性所决定的。一是法律和政策它们在本质上具有一致性。党的政策和法的灵魂，二者都统一于人民的根本利益，人大审议既讲法律又讲政策，更有利于发展好、实现好和维护好最广大人民群众的根本利益，这也是人大本身的价值追求。二是法律和政策它们在功能上具有互补性。除共同点之外，与政策相比，法律更具有规范性和稳定性；与法律相比，政策又更具有指导性和灵活性，法律规范性和稳定性特色，更有利于增强法律的权威性，而政策的指导性和灵活性，则有利于增强政策的针对性。因此，人大在审议中，坚持法律和政策相统一的标准，也必然会提高人大审议的权威性和针对性。再次，这也是目前人大审议现实所必需的。人大的审议，是人大对政府等国家机关进行的一种重要的监督形式。这种监督一般来讲是在事后，而且是大事和重要事项的监督。在此之前，党的政策指导在先，号召在先。虽然人大审议是法律授权，是最高审议，但是，由于审议议案与党的政策具有高度相关性。所以，审议中，坚持法律与政策相结合，就会更有利于大局的维护，全面的协调和和谐的营造。
（二）要注意克服审议中只搬法律，忽视事实的倾向。“以事实为根据，以法律为准绳”，是我国法律所确定的司法裁判的基本原则，也是人大审议的一个基本原则。按照这一原则，法律与事实具有不可分离性，所有的法律均与事实相关，谈法律而不言事实，纯属荒唐。但是，在具体的审议中，只搬法律，忽视事实的现象并不少见。有的审议重大事项，只谈法律允不允许办，不议条件可不可以办；有的审议工作报告，只查违不违反法律，不议遵不遵循规律；有的审议财政决算，只查超没超出预算，不问用不用得合算；有的审议人事任免，只问程序合不合，不问实际需不需等等。上述这些，单从法律条文来考究，人大行礼如仪，审议放行，已是无可厚非，但要从具体的对象、具体的背景、具体的过程、具体的结果来评判，难怪有人说人大是良莠不辨，昏昏其然。人大如果不摒弃那种只搬法律条文，不触具体事实的空审议；只讲法律要求，不辩事实真象的假审议；只论法律程序，不纠错误事实的软审议，审议必须会成为一种十足的过场，人大审议的威信也会因此而扫地。要克服审议中只搬法律，忽视事实的倾向，每一个审议者都必须从自身做起。首先，审议者必须树立一种不仅要正确地做事，而且要做正确的事的理念。依法审议是正确的做事，但法不及实，法不对实，就不能做正确的事，就会形成无稽之谈，生成无中之有。其次，审议者必须养成一种法不离实的审议习惯，市县人大的审议每一件都是具体的，有具体的对象、具体的内容、具体的目标，审议是对具体事实的审议，是具体的法律对具体事实的度量。离开了事实就没有审议，离开了事实，也无所谓度量。再次，审议者还必须保持一种合法成善的追求。依法审议不仅仅是一种合法性审议，更重要的是合法性善的审议。合法应有善果，如果我们保持了这样一种追求，我们的审议就会法不离实，就会由果及因，由表及里，提高质量。
（三）要注意克服审议中只抠法律，忽视民意的倾向。之所以提出这一问题，至少有以下一些理由。首先，这是由人大审议的特性所决定的。人大的审议说到底是人民的审议，人大审议的这种人民性表现为审议权属于人民，审议要为实现、维护人民利益服务，人大审议的人民性要求人大的审议必须反映民意。其次，这也是审议者本身的职责要求。参与人大审议的人都来自人民，代表着人民，每一个人都承担着民意代言人的职责，反映民声、民情是其应尽的义务。再次，这还是法律和民意各自的特色所决定的。法律与民意本来就是同一条战壕的盟友，民意是法律之源，法律之魂，法律是民意的升华和聚合。民意需要法律保护，法律需要民意来推进，不能割裂二者之间的关系。法律要求的是合法，民意则侧重于合理，在人大审议中，坚持法律与民意的统一，使人大的审议会更全面，更和谐，更符合科学发展观和反映时代要求，更能达到法律效果和社会效果的统一。弄清了这些道理，审议者则应该自觉地在审议中坚持法律和民意的统一。实践上，要从以下三个方面多些努力。一是审议者必须有一种对法律和民意同样的敬畏。民意不能在法律的幌子下被强奸，法律也不能在民意的招牌下被诋毁。审议者对法律和民意任何一方的看不起，都可能导致审议者在审议中的不当。二是审议者必须学会不仅要从合法而且要从合理的角度上去度量的方法。作为审议的民意不是某个人的私意，也不一定是审议者的本意，它是一种能作为审议价值尺度的善意。因此，审议必须善于从来自社会上的各种个意中区别善意与恶意、公意与私意。然后，将善意、公意内化为自己心中的作为价值尺度的民意。顺乎了这种民意，才可能达到真正意义上的法律与民意的统一。三是审议者必须养成在审议中倾听他人意见的习惯。审议中每个人的发言都在一定程度上反映了某方面的民意，相互倾听，可以形成一种民意的沟通和契合，使与会者在一个多元的民意中把握公意和善意，在作为价值尺度的民意上达成共识，这样的审议就有可能更反映民意，更满意民众。
三、要做好充分准备
人大的审议一般是通过会议形式进行的，审议者会上一分钟，不在于其会中一时的眉头一皱，计上心来，而在于其会前十分功。因此，要依法搞好人大审议，审议者必须提前做好充分准备。
（一）心理准备。参加审议的人，要克服人微言轻的臣民心理、孤陋寡闻的愚民心理。要以一种当家作主的心态参与审议。要有一种敢于为捍卫法律、捍卫民意讲真话、讲实话的心理准备。
（二）知识准备。第一是法律知识。依法审议，法律知识是力量。一个法盲不可能在依法审议中有所作为。因此，审议者至少要懂得与审议议题相关的法律知识；第二是政策知识。审议者不仅要了解本级有关方面的政策还要了解上级有关方面的政策，这是审议能否把握大局的关键；第三是社会知识。审议者要了解本区域内社会的常识、常理、常情、常态，这是把握作为价值尺度的民意的原生态背景，脱离这个背景，审议就有可能悖理，为人民所不满；第四是专业知识。作为非专业人员的审议者，虽然这不是必需的，但从科学严谨的审议要求来讲，审议者具有这方面的知识必然有利无弊。
（三）情况准备。凡是与审议议题相关的情况，不仅要知其然而且要知其所以然，不仅要了解事情的过程，而且要了解事情的结果；不仅要掌握正面的情况，而且要掌握负面的情况；不仅要把握问题的经度，而且要把握问题的纬度；不仅要倾听当事人的反映，而且要倾听民众的呼声。只有这样，审议中才能贯彻“以事实为根据，以法律为准绳”的原则。
（四）发言准备。人大依法审议，并不是要审议者成为法律条文的复印机，而是要审议者运用自己的政治智慧，将法律、实事、民意统一于审议之中，运用于发言之时。因此，审议发言才是审议者智慧显现的标志性建筑，一定要认真准备。准备发言有几条必须特别注意：一是引用法条要正确。除了要注意引用字句不能有错漏，条款不能断章取义以外，还要注意引用最适当的法律。二是分析判断要准确。发言准备，就是将未经思考的见解转变为“深思熟虑的判断”。三是语言组织要精确。要力求用最少的话表达最完整的意思，避免词不达意；要力求用最普通的话表达最深的意思，避免雾里看花；要力求用最平和的话表达最利害的意思，避免伤及和谐。
（编辑：曾环石）
