十一届全国人民代表大会代表
湖南省常德市人大常委会主任
刘本之
监督法出台，从法律层面上完善了国家权力的监督体系，从实践层面上规范了人大常委会对“一府两院”工作实施监督的形式和程序，从工作层面上明确了人大常委会监督工作的范围和重点。贯彻实施监督法的过程，实际上是对人大监督工作规律的再认识和再实践的过程。一年多来，常德市人大常委会在贯彻实施监督法的过程中，遇到一些难点，面临着一些新问题，主要表现在监督法可操作性不强，监督不到位，导致地方人大权力的抽象性与监督的抽象性，达不到立法者对地方人大监督职权功能的预期。因此，研究解决在贯彻实施监督法过程中面临的新情况和新问题，是地方人大常委会在实践中不断思考和努力探索的一个重大课题。
思考之一：地方人大常委会如何从加强规范性文件备案审查入手，强化法律监督
按照宪法和有关法律规定，常德市人大常委会没有立法权，各区县（市）人大及其常委会也无立法权，市人民政府也无行政立法权，这样市人大的法律监督就不存在立法监督这一块。但是，市本级“一府两院”的决定、命令以及各区县（市）人大及其常委会的决议、决定等规范性文件并不少见。这些文件，在一定的范围之内都有着强制性和命令性的特点。一部文件的出台往往会在社会上产生强烈的蝴蝶效应，尤其是一部不适当或有失公正的文件的出台，它给社会带来的负面影响还会是全局的和灾难性的。因此，按《监督法》规定，地方人大常委会必须加强对“一府两院”制定的规范性文件的备案审查，把住法律监督的关口。一是规定规范性文件备案范围。凡属“一府两院”及相关单位制定的规范性文件都要进行备案，不允许应报备案审查文件存在不报、漏报、不按期报送的情形。对于党委和政府联合下发的、带有普遍约束力的文件，属于政府行政行为的内容，也应报送地方人大常委会备案。地方司法部门制定的案件操作办法，自己设置门槛，在案件操作过程中自己掌握标准，也属于具有一定的约束力的文件，也应报送地方人大常委会备案。二是规定规范性文件审查种类。一方面，监督法规定应备案审查的规范性文件必须审查；另一方面，机关、社会团体、企业、事业组织和公民就有关规范性文件，向地方人大常委会书面提出审查要求或建议的，地方人大常委会应当及时接收登记，符合法定条件的也应及时审查。三是规定规范性文件纠错办法。地方人大常委会审查后，认为规范性文件应当修改或撤销，并向制定机关提出建议的，制定机关应当在规定期限内修改或撤销。制定机关未按地方人大常委会建议修改或撤销的，由地方人大常委会会议审议决定撤销规范性文件，审议结果应当向社会公布。四是规定规范性文件审查备案中行政当事人的救济办法。当规范性文件被地方人大常委会予以撤消后，行政当事人因“一府两院”不规范文件而造成的损失，发文单位应当按照有关法律予以赔偿。
思考之二：地方人大常委会如何从加强司法监督入手，强化类案监督
由于公、检、法、司机关各司其职，每个机关都有一个相对独立的权力天地。这就构成了每个机关的权力特点，并使之拥有相对稀缺的权力资源。比如公安的权力具有执行性、强制性和一定裁量性的特点，法院的权力具有终裁性、程序性的特点。公安的权力法院没有，法院的权力公安没有，正是这种“没有”，就构成了一种“独有”和“稀有”。物以稀为贵。于是，独有之权、稀有之权变成了无价之权。于是，权力就成了“众矢之的”，成了全社会镜头的聚焦点，投机者进攻的靶焦点。无数事实证明，正是这些焦点的陷落，才导致了一些国家机关及其工作人员的枉法、违法和犯法，影响了社会的发展和进步。因此，地方人大常委会在贯彻实施监督法的过程中，必须把这些焦点作为加强司法监督，维护社会公平正义的重点。一是加强对公安部门管理权、审批权、裁量权的监督。防止不该管的要管，该管的乱管，要管的不管；该批的不批，不该批的滥批；该罚的不罚，不该罚的滥罚。二是加强对法院、检察院、公安、司法机关特殊法律措施行使的监督。对超期羁押、减刑、假释、暂予监外执行，不立案、不批捕、不起诉、检察院抗诉、法院判无罪等案件实行备案监督。三是加强对重点类案的监督。特权往往发生在特案，发生在特别权力有作为的案件。人民群众反映的个案、人大代表调查掌握的个案，都是类案的典型案例。人大常委会要充分运用监督法中的6种监督形式，按照一般监督程序，切实加强监督。根据常德的情况，重点加强对以下几类案件的监督：①“超审限”案件；②上诉改判和再审改判的案件；③当事人反映强烈的案件；④涉诉信访的执行案件（特别是涉及民生的案件）；⑤群众聚访重访案件。只有加大类案监督力度，才能更有效地促进公正司法，遏制司法不公和司法腐败现象。
思考之三：地方人大常委会如何从加强工作评议入手，强化工作监督
听取和审议“一府两院”专项工作报告，实际上就是地方人大常委会常抓的工作评议。监督法明确规定了听取工作报告的原则、选择议题的途径、听取和审议报告的程序等，但在实践中还有一些问题需要规范：一是规范报告人。政府综合性、全局性的重大事项，由政府正职报告或者受正职委托的副职报告；涉及两个以上部门的专题性工作，由政府分管的副职报告；涉及一个部门的单一性工作，由政府委托的部门主要负责人报告。“两院”的专项工作，分别由“两院”正职或者正职委托副职报告。二是规范“审议意见”的法律效力。人大常委会的“审议意见”是人大常委会组成人员在常委会会议上审议发言所表达的意见、建议和批评，其法律效力介于人大常委会“决议”、“决定”与人大代表“建议、批评和意见”之间的一种书面文书，要由专门委员会或者工作机构整理后向报告机关交办，或者经过常委会主任会议讨论，也可以人大常委会会议审议、表决后再向报告机关交办。三是规范对专项工作或者是专项工作报告进行满意度的测评。地方人大常委会在听取和审议“一府两院”专项工作报告后，进行满意度测评，是人大常委会评议的一种量化。测评可分为“满意”、“基本满意”、“不满意”三个等次，如果测评结果多数不满意的，地方人大常委会要启动监督法后面三项非经常性监督形式，向报告机关提出询问和质询，组织特定问题调查组进行调查、提出撤职案的审议和决定，使地方人大的工作评议评出实效，评出权威。
思考之四：地方人大常委会如何从加强计划和预算监督入手，强化财政监督
计划和预算监督是当前人大工作监督的薄弱环节，监督法正是适应这一客观要求，结合实际工作中积累的成功做法，确定了程序性监督方式，这是人大监督制度建设上的一大进步。但监督法的规定比较原则，对实践中遇到的难题没有针对性予以规范，如何从程序性监督过渡到实质性监督，让地方人大真正管住人民的“钱袋子”，还需要进一步研究。一是要强化监督措施。监督法对预算监督的内容还停留在1994年颁布的预算法的基础上，总体上还属于一种疲软、浅层次的监督，没有过硬的措施。对不执行预算方案和不接受人大监督、以及采取回避监督等行为的查处，要作出具体强制性规定。二是要增加监督项目。除了监督法规定的对决算草案和预算执行情况报告重点审查的七项内容外，对政府投资的重点建设项目资金的拨付与使用、政府采购、国库集中收付以及收支两条线制度的建立与执行、政府非税入的收支与管理等情况，要进行监督。三是要加强对计划的监督。对计划、预算在执行过程中所作的部分调整的项目和幅度，以及国民经济社会发展五年规划在实施过程中所作的调整，要加强监督。四是加强审计监督资源的利用。地方人大常委会要对审计中发现的重大问题，采取与质询、组织特定问题调查等监督手段相结合的方式，提高监督实效。
思考之五：地方人大常委会如何从启动三种非经常性监督形式入手，强化人事监督
人大常委会在开展工作监督与法律监督时，启动三种非经常性的监督形式，把对事的监督与对人的监督有机结合起来，有利于提高人大监督实效。一是把工作评议与询问和质询结合起来。人大常委会在听取和审议专项工作报告时，支持和鼓励常委会组成人员对专项工作报告中涉及的有关不清晰的问题，在当次会议上口头或书面提问，把这些问题弄透彻、弄明白，让人大常委会组成人员加深了解“一府两院”的工作情况，也让“一府两院”了解常委会组成人员所关心问题的实质，促进相互之间的沟通和理解。二是把工作评议与特定问题调查结合起来。在工作评议过程中，对于需要作出决议、决定，但又事关重大、事实不清的问题，由主任会议提请常委会会议审议，设立特定问题调查委员会开展特定问题调查。通过特定问题调查，能够为听取和审议专项工作报告、开展工作评议，提供全面、真实、准确的材料，提高常委会审议质量。三是把工作评议与撤职案的审议和决定结合起来。通过工作评议，切实加强对由人大及其常委会所选举、任命的国家机关工作人员的监督。近年来，石门县人大常委会开展司法测评活动，组织省、市、县、乡人大代表，对县乡两级公安、检察、法院的6项指标进行工作评议，评出“好、中、差”的部门及其负责人，好的进行表彰，差的提请党委部门处理，深受人民群众拥护。汉寿县人大常委会对全县局级负责人进行任期目标及工作情况专项报告制度，县人大常委会对报告结果进行评议，其评议结果作为任免备案、向县委建议、免去职务和决定撤职的依据。地方人大常委会在工作评议中，坚持评议与任免干部相结合，强化刚性监督手段，有利于维护工作评议成果的严肃性和人大常委会依法监督的权威性。
（编辑：曾环石） | 
