补齐短板 提升质效 充分发挥人大代表主体作用
补齐短板 提升质效
充分发挥人大代表主体作用
于乾华
人大代表作为人民代表大会的主体,是国家权力机关的组成人员,是人民群众的代言人,也是人民代表大会制度的基石和细胞。充分发挥人大代表作用,是坚持和完善人民代表大会制度、建设社会主义政治文明的必然要求,是增强人大工作的生机与活力、不断开创人大工作新局面的必然要求,也是贯彻落实党的群众路线、密切党和政府同人民群众联系的必然要求。人大代表结构的优劣与代表素质的高低,不仅关系到人民民主权利的有效行使和人民代表大会制度作用的发挥,而且关系到人民代表大会会议的决策水平和工作效率,直接影响到国家权力机关的权威。今年是人大换届之年,结合过来的探索与实践,本文尝试就如何从体制上和机制上把好基层县乡两级人大代表入口关,进一步优化代表结构,提高代表素质,强化代表服务保障等略作探讨。
代表作用发挥不充分的主要短板
随着民主法治建设进程的推进,人民群众对人大代表既能“代”,又能“表”的要求越来越高。但在实际工作中,依然存在着代表的职权没有真正到位、作用没有真正发挥的问题,“代”和“表”结合脱节的现象突出。
不愿“代”,思想认识有短板。当前,不少代表的“代表意识”淡薄、缺少履职责任心。有的代表认为只要干好了本职工作就是称职的代表,就展现了代表风采,就是一名好代表;有的基层代表和企业代表把当代表看成是上级对自己的一种奖励,他们在思想上缺乏履行职责的主观愿望和内在动力,在行动上忙于自身的本职工作,对代表活动则基本不参加,做“荣誉代表”;也有的领导干部代表忙于公务或自恃身份,很少参加代表活动,被群众称为“特殊代表”。这部分代表,除参加一年一次的人代会外,对闭会期间的视察、检查、评议等不热情、不积极,即使参加了会议活动也不发言,没有意见也没有建议,代表不了群众的意愿。个别代表甚至在一届任期内,讨论一言不发,建议一条不提。
不能“代”,代表结构有短板。目前,我县各级人大代表结构还存在“三多三少”的问题,即干部多群众少;男多女少;中共党员多非党少。这些问题制约了代表作用的充分发挥,在实践中主要体现在以下三个方面:一是闭会期间代表活动开展难。职务代表忙于公务,行业代表忙于生产经营,很难抽出时间和精力参加代表活动。如我县新安镇23名县级代表,真正参加各类活动的10名不到。二是监督工作难以到位。由于领导干部所占比例过大的缘故,无论在开会期间还是闭会期间,要各级干部去监督,其力度往往要打折扣。三是社情民意难以上达。代表结构不尽合理导致难以听取各方面、各阶层的社情民意,使得人大代表的代表性大打折扣。
不想“表”,代表服务保障机制有短板。有的代表参加人代会是“奉命行事”;有的代表忙于自己的工作生活,代表小组活动无暇参加;有的代表对组织的视察、检查、调研、评议等活动“随波逐流”,被动应付。加之有些单位对代表提出的建议、批评和意见,存在着交办不及时、督办不到位、落实不够好等问题,使代表感觉到“说了也白说”,“提了也白提”,严重影响代表履职的积极性。同时,履职必要的经费和时间难以保障,让代表感觉到履行职责反而成为一种额外负担。还有一些职务代表在履职时,往往以体制内的身份来反映和解决相关问题,鲜有以代表身份“发声”,代表身份被“撂荒”。
不善“表”,履职能力有短板。当前,人大代表的整体素质还不高,尤其是基层代表素质堪忧。一是联系群众碎片化。有的代表认为自己当选代表与人民群众没有直接关联,加之现行法律制度对代表缺乏有效的激励和制约机制,产生了“联系不联系一个样,联系多与联系少一个样”的消极思想。二是民意表达表面化。有的代表受自身文化素质制约,所提意见建议说不到点子上,抓不到要害处,所提建议缺乏具体内容,提出不解决问题的办法。三是审议报告程式化。审议报告形式单一,发言泛泛而谈,“格式化”审议,缺乏新意和深度,尤其是对财经、法律缺乏相应的专业知识。
影响代表作用发挥的原因分析
笔者认为,影响代表作用发挥的原因主要集中在代表结构、代表素质以及服务保障等三个方面。
代表结构方面。一方面,当前一线代表比例确实较低。如我县农村代表中,相当一部分是村(社区)干部,真正的一线劳动者代表比例很低。而每届人大届中都会赶上三年一届的村“两委”换届选举,一些身为人大代表的社区干部一旦在村“两委”换届中落选,往往碍于面子不再参加人代会和各种活动,导致这些最知政之得失和民生诉求的基层代表因这一原因,却不能较好地发挥传递社情民意的纽带作用。另外一方面,从党委组织部门角度来看,为了达到代表结构的各种比例要求,自上而下“戴帽”下达指标,选区或选举单位便机械地执行,使所选出的相当部分人大代表的文化水平和参政能力与所肩负的职责不相适应。更甚的是,有的代表在履职中,不是代表群众的意愿,而是从自身角度或局部利益出发,遇到于己或对小集体有利的事就支持,甚至有时还会出现如果伤害了自身或小集体的利益就反对,不顾全大局。如一些企业代表,更多地关注自己企业发展,不能全面地从整个行业发展角度提出意见建议。
履职保障方面。第一是有效履职平台不多。除人大代表联络群众工作室外,其他平台不多。此外,形式主义也影响了代表有效履职。人大常委会和“一府两院”组织开展的相关活动缺乏计划性,致使代表在活动走马观花,不能较好地提出意见建议。第二是回应代表关切不够。主要表现为大会期间代表建议办理力度不足和闭会期间的代表反映问题不能得到及时回应。有的部门单位面上十分重视,实际敷衍塞责,推诿扯皮,应付了事,甚至了无回音。加之,相关的代表建议督办机制没有得到切实有力保障,致使代表的意见建议得不到落实、得不到回应。第三是代表履职保障不力。有些政府部门对人大代表的法律地位和权利认识不够,代表所提建议得不到重视。代表职务与本职工作两者发生矛盾时,一些代表往往放弃履行代表职务。第四是代表履职激励评价机制不完善。从人大代表换届选举实践看,人大代表能否获连任,与履职如何关系不大,给人一种当人大代表干好干差一个样的错觉。此外,开展的评先评优活动还存在凭印象评先、搞平衡照顾评优的现象,客观上弱化了表彰的激励作用。
履职能力方面。当前,人大代表的素质短板主要表现是三个“能力欠缺”:第一,调查能力欠缺。有的代表对党和国家的方针政策和以及相关法律法规了解不多,对人大代表所需的业务知识不熟悉,没有与选民保持经常的联系,了解掌握的基层情况不够,不能很好地综合分析问题、作出理性判断和提出可行建议,不能立足于本地实际为民代言、谋民之利,履行职责的“底气”不足。第二,表达能力欠缺。一些代表由于自身文化素质不高,沟通能力、表达能力欠缺,面对选民时“不会说话”,在很多场合处于一种失语状态。在日常履职中,提出的建议并不符合群众所要表达的意愿,也不能将群众的意愿准确传达给决策机关,有的代表对问题的甄别、分析、判断、提炼能力较差,所提议案建议往往不能切中社会现实,不具有预测意义,或者根本无法解决实际问题。这就造成在很多地方,相当多的议案只有案由、案据,却没有解决方案,或方案过于简单空泛。第三,协调能力欠缺。有的代表对政策了解不透彻,解疑释惑、凝聚共识的能力不足。同时,在协调推动事关群众切实利益问题解决方面,过于强调群众期望,忽视实际情况,不能较好地处理需要与可能的关系。
充分发挥人大代表作用的主要对策
党的十八大以来,党中央高度重视人大工作,2015年下发了18号文件,就加强县乡人大工作特别是依法做好县乡人大代表选举工作、加强同人大代表和人民群众的联系提出明确要求;前几年,省委、市委相继出台了省委26号文件、市委5号文件,去年,省人大又审议通过了《湖南省乡镇人民代表大会工作条例》,就加强和改进代表工作进行了专题部署,代表工作迎来了新的发展机遇。结合我县人大代表工作的实践,笔者认为要在以下几个方面予以改进和提高。
优化代表结构,让代表履职有维度。代表结构是是立体的、多维度的和全方位的,是代表履职的前提和基础。因此,在确定优化代表结构时,除了基本结构比例外,一方面要全面落实中央“两升一降”的结构比例要求。在间接选举中,党委组织部门在政党、团体提名推荐过程中,以及代表联名推荐中,引导代表多提一线工农和妇女,多提一些既“代” 愿,又能“表”的人选。在直接选举中,要尽量减少提名推荐党政领导干部。对连任代表,党委还应充分征求县区人大常委会和乡镇人大主席团的意见,让工作积极,作用发挥得较好的代表继续在新一届中发挥作用。另外一方面,要突出懂法律、懂经济、懂科技的代表人选,以适应新形势下人大履职行权的需要。
加强学习培训,让代表履职有能力。代表履职能力的提升是一个渐进的过程,需要持续重视和加强代表培训工作。实践中,要把代表初任学习培训、履职能力培训、专题业务培训结合起来,着重提升代表素质的“长+宽+高”。所谓长,即代表必须一技之长,要加大对代表法律法规、现代科技、信息管理的培训力度,提升代表的法律意识和履职本领,使代表更好地胜任代表职务。所谓“宽”,就是眼界要宽。要使代表用发展的眼光思考问题,考虑全局。所谓“高”,就是要求代表在议事时立意要高,要把群众的满意当作第一标准,长于谋划、高屋建瓴。同时,要持续加大社会主义核心价值观的培训力度,促使代表正确对待手中权力,自觉接受选民的监督。
回应代表关切,让代表履职有成效。加强代表建议督办,及时回应代表关切则是充分发挥代表作用的重要保障。首先,要强化责任落实,督促“一府两院”加强和改进对建议办理工作的组织和领导,健全完善办理工作考核机制,合理设置考核标准,突出考核重点,发挥考核的指挥棒作用,使考核真正成为促进建议办理工作的有效推手。其次,要扩大代表参与。建立办前、办中、办后代表参与机制,密切代表与承办单位的经常性联系,加大代表对办理工作的全程监督力度,使建议办理过程成为“一府两院”与代表良性互动、支持推动工作的过程。第三,要完善跟踪监督机制,对一些涉及深层次问题或者办理工作周期长的代表建议,要积极组织开展“回头看”,强化对承诺事项的跟踪监督。同时,还要着力强化工作创新,可以引入第三方评估机制,开展满意度测评等,进一步推动代表建议实际问题解决,提升办理工作质量和成效。
坚持载体驱动,让代表履职有舞台。积极搭建有效履职平台,组织开展闭会期间的代表活动,让代表知情知政,是发挥代表作用的重要环节。围绕代民行权、替民说话的要求,一是要搭建“亲”民活动平台。深化代表联系群众工作室建设,健全完善相关制度,尤其是要推动领导干部代表到站接待群众。同时,要突出主题式接待,切实为群众解决实际问题,促使联系群众工作室更接地气,更有生命力。二是要创新“知”民联系方式。为提高代表联系选民的针对性和实效性,可以采取“专题式”联系,围绕辖区中心工作,如安全饮水、审批办证等问题专题听取选民意见建议;为更准确深入了解选民反映的一些较敏感且涉及相关职能部门较多的问题,采取“约见式”联系,了解事情真相,正确反映群众意愿,推动部门工作;对一些政府关注度高,选民反映不很强烈的问题,采取“走访式”联系,通过开展联选民、融网格、进家庭等活动,主动了解他们想法,供相关部门决策参考。总之,搭建履职平台要与中心工作结合起来,与群众关注的热点难点结合起来,做到调查研究要深入,反映问题要真实,掌握情况要清楚,提出意见要积极,努力把代表活动搞得有声有色、有力有效。
强化监督激励,让代表履职有动力。激活代表履职的积极性、主动性是一个十分重要的问题。要完善代表履职激励机制。通过评选代表优秀议案建议、代表活动先进小组、代表活动积极分子等形式,引导和激励代表认真履职、积极履职。要逐步完善代表监督机制。各级人大可以通过代表述职、群众评议等各种形式,让代表履职情况由选民和选举单位评说,促进人大代表不断增强责任意识,代表人民参政议政、依法监督,担负起人大代表应有职责。在实践中可以通过完善代表履职情况登记制度来加强对代表履职情况的监督。具体操作:一是改进建立代表履职登记制度,设计代表履职情况登记表,每年每位代表对自己一年来参加活动的情况进行登记;二是建立通报制度。人大常委会代表工作机构根据登记情况,形成汇总情况的专题报告,每年在人大常委会会议上作一次汇报;三是典型示范。每年选择部分履职比较好的代表,在人大常委会会议上作履职情况报告,并加强宣传报道。
(作者单位:临澧县人大常委会)
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