国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央提出的一项事关全局的重大政治体制改革。2017年各地相继设立监察委员会，但运行至今，大部分地区县级人大常委会对监察委员会的监督仍处于观望状态，尤其在一些具体问题上，如人大常委会对接监督监察委员会工作机构的确定、监督工作如何开展等，都还存在异议，监督工作基本没有开展，在察工作不断探索推进同时，基层人大常委会的监督已经滞后。

一、存在的问题

1.监督方式受限。首先是可用措施少，《监督法》规定了听取和审议专项工作报告、法律法规实施情况检查、计划预算决算审计监督、规范性文件备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职七种监督措施，《监察法》第53条明确了听取和审议专项工作报告、执法检查、询问和质询三种监督手段。其次是监督效果不强，听取和审议专项工作报告筹备时间长，与工作实际结合不够紧密；执法检查仅仅是法律执行方面的监督，对工作监督较薄弱；询问和质询也是就发现的问题依照程序进行监督，并不能直接发现问题，对日常工作监督效果较差，因此，仅凭三种措施很难对监察委员会的工作形成有效监督。

2.监督内容受限。一是法律规定模糊，《监察法》第九条规定“地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受其监督。”从字面上理解，对监察委员会的监督以上下级的业务监督为主，同级人大常委会到底监督什么内容，不够明确，没有内容的监督就会流于形式。二是工作辨识度差，监察委员会与同级纪委合署办公，但人大常委会却不能监督党委部门，在开展监督时，对一个工作行为难以严格按法、纪进行区分，监督起来比较为难。三是监督内容虚化，监察委员会的调查取证等工作开展通常依据法、纪两套做法，若是监察委员会工作人员因存在违法法定程序的执法行为，而将监察案件转为执纪案件，则很容易规避人大常委会的监督。

3.监督对象受限。监察委员会的工作与司法工作衔接紧密，尤其是其反贪渎职犯罪案件侦查措施对人身自由和财产影响较大，理应对其采取与司法工作同等监督水平。当前，人大常委会对同级“两院”的法官、检察官监督工作比较到位，也形成了一些完善有效的监督做法。但《监察法》规定地方各级监察委员会副主任、委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。因此人大常委会只能对监察委员会副主任、委员进行任免监督，对同级监察委员会工作人员监督却仍然是空白。其次，监察委员会的工作人员具有双重身份，监督起来难免束手束脚，慎之又慎，不敢大胆开展监督工作。再次，《监察法》规范人大常委会对监察委员会副主任、委员监督的关键词是“任免”，但免职也是由人大常委会根据监察委员会主任的提请对其任命的人员予以免职，属于被动监督，监督的主动权并不在人大常委会。

二、原因分析

1. 内部责任不确定。国家监察体制改革后，地方人大常委会对同级监察委员会的监督没有明确哪个专门委员会或者工作机构负责，各地的内部职能划分呈现了不同的做法。从津市市周边区县情况来看，大致有四种情形。一是县级人大常委会没有做出明确分工，可视为常委会直接监督；二是将对监察委员会的监督工作，划分到选举联络工作委员会的职能范围内，即由联工委对口开展日常监督；三是明确由内务司法工作委员会对口联系开展监督；四是划归人大常委会办公室负责对接。各地没有统一明确的规定，在一定程度上影响了人大常委会监督工作的开展。

2.法律规定不全面。目前，仅有《宪法》、《监察法》等少数法律完成了修改，明确了人大及其常委会对同级监察委员会的监督职能。《宪法》规定县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的工作，比较笼统。《监察法》在此基础上明确了人大及其常委会监督同级监察委员会可采取听取和审议专项工作报告、执法检查、询问和质询三种措施，如何操作却不够细致，缺乏操作性。而《地方组织法》、《刑法》、《刑事诉讼法》等法律均还未进行修改，响应的工作无法从法律上寻求对接支撑，工作无法开展。

3.合署办公的困扰。习近平总书记在党的十九大报告中提出，深化监察体制改革试点工作将在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公。很多人认为与党委部门合署办公后，对人大常委会监督监察委员会产生了障碍，人大常委会监督监察委员会的工作，主要是对讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等调查措施是否滥用错用、办案程序是否违法、行政处分是否适当，从程序和实体公正上进行监督。但由于党委部门和监察机关的统一办公，执纪和监察人员的双重身份，执纪措施和执法措施的界限模糊，各地人大常委会均感觉对监察委员会的监督工作无从开展。

三、应注意的几个方面

1.明确责任机构。从2018年全国人民代表大会的机构设置来看，监察与司法委员会的设立，将有可能预示地方人大及其常委会将对监察委员会的监督与对司法机关的监督进行职能合并，形成新的人大专门委员会或常委会工作机构来负责此项工作。从监督实际操作来看，县级人大常委会会议通常两个月召开一次，在灵活性和及时性方面有不可避免的短板；办公室监督相比常委会监督更灵活，但基层人大常委会办公室综合性工作较多，很难专注开展监督，同时司法业务的专业性有所不足；联工委在选举任命和联系人大代表开展监督工作方面都有其优势，选举任命能直接监督个人，且与代表联系接触频繁，信息反馈快捷便利，在监督监察委员会调查案件、衔接司法工作等业务方面也是短板。划归内司工委对口监督是相对最优的选择，其在司法业务方面有专业优势，更善于查处程序和实体方面的问题，监督起来更有说服力，采取结合司法工作监督等灵活有效的方式，更易发现问题，监督更加到点到位。

2.及时修订法律。一是建议全国人民代表大会及其常务委员会及时修改相关法律，尽快完善相关法律体系，为明确地方各级人大及其常委会监督职能，开展工作提供法律依据。二是建议省级人大及其常委会出台相关细化操作规定，更好指导基层人大及其常委会迅速展开监督工作。三是建议加强调研，不断总结好的经验做法，面向社会和法律专业学者吸纳好的意见建议，借鉴国内外好的法律法规，不断完善我国法律体系。

3.大胆尝试监督。建议地方各级人大常委会大胆开展监督工作，在实践中不断完善，同时注意把握三个方面的问题。一是要处理好监督和支持的关系，人大对监察委员会负责有监督职责，但这种监督并不是相互掣肘，既要依法加强监督，又要支持监察委员会依法履职。二是不能以人大监督权代行监察权，人大常委会监督监察工作可以转达群众或者代表的意见建议，可以指出案件办理哪些地方存在法定程序或者实体等方面的问题，但是不能直接办理相关案件，不能干涉案件办理，应确保监察权的独立运行。三是要坚持事后监督原则，对于监察机关未办结案件不能进行监督，更不能对未结案件指手画脚、说三道四，即便在监察委员会主动报告工作过程中了解到相关案件信息，也要遵守保密原则，避免让监察机关工作陷入被动。

（编辑：贺 潇)

(作者：津市市人大常委会 陈群华 李亚杰)