党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央，着眼于深化全面从严治党和反腐败斗争，推进国家治理体系和治理能力现代化，在全国范围内推进监察体制改革工作，并修订《宪法》和《行政监察法》，组建国家监委和地方各级监委，加强党对反腐败斗争的统一领导，实现国家监察全面覆盖。新修订的《监察法》明确提出，地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受其监督。在监察体制改革的背景下，如何发挥人大及其常委会对同级监委的监督作用，对于确保监察权依法正确行使、把监察制度优势转化为治理效能，无疑具有极其重要的作用。

一、加强人大及其常委会对监委监督的法理正当性

1.这是由人大制度作为我国根本政治制度的国情所决定的。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。我国的一切权力属于人民，但人民不直接行使国家权力，而是通过选举人民的代表，把国家权力委托给由人民代表组成的人民代表大会。人大作为党领导下的代表人民当家作主的国家权力机关，是各级人大代表行使管理国家和地方事务权力的载体与平台。各级国家行政机关、监察机关、司法机关由同级人大产生，对其负责并受其监督，其他国家机关所行使的权力也均由人民代表大会委托或授权。因此，人民代表大会对国家监察机关行使权力的情况进行监督，是完全正当的，也是维护广大人民当家作主的民主权利的体现。

2.这是由监察权的权力来源所决定的。权力的行使者必须向权力的授予者负责，这是行使权力的本质要求。监察机关行使的监察权是由宪法和法律赋予的，而宪法和法律是由代表人民集体意志的全国人民代表大会制定的。因此，监察机关向人大及其常委会负责并受其监督，是由监察权的权力来源所决定的。权力的人民性决定了权力必须受到作为人民意志体现的法律或机关的约束，人大监督的实质是通过法律授权，对监察机关的权力进行约束，保证监察权按照人民的意志来行使。因此，我国政权的权力来源以及权力结构，决定了省级以下地方人大及其常委会监督由其产生的同级监委具有天然法理上的正当性。我国宪法、监察法、人大组织法和监督法等法律法规也设定了人大的监督职权，是人大及其常委会监督监察机关的直接依据。

3.这是由对监察机关监督的现实必要性所决定的。习近平总书记强调，“信任不能代替监督，监督无禁区，任何权力都要受到监督”。监察体制改革后，监察机关行使对国家公职人员职务违法和职务犯罪行为的监督、调查、处置权，被外界认为是一个“超级权力机构”，如何监督监委、防止出现“灯下黑”，成为社会广泛关注的热点话题。监委由人大产生，而且要向人大常委会报告工作，接受其执法检查和人大代表询问、质询，这就能够对监察机关的权力行使形成有效的监督和制约，防止监察权恶性膨胀和权力异化，对于促进监察机关依法正确行使权力、提升反腐败斗争的法治化和规范化水平，具有重大的现实意义。

二、人大及其常委会对监委监督中需要厘清的几个问题

虽然《监察法》对加强人大及其常委会对监委的监督作出了明确规定，但由于监察体制改革是一项全新的工作，人大及其常委会对监委的监督工作还处于探索阶段，实践中尚有一些问题需要厘清。

1.监委是否应当向人大报告工作的问题。有学者认为，监委成立后，国家政治权力架构由以前的“一府两院”变为“一府一委两院”，监委应当参照“一府两院”的模式，每年向人大报告工作，接受人大代表审议。中央纪委监委提出，由于监委承担的反腐败工作具有特殊性，调查过程涉及大量党和国家秘密，涉及国家安全和国家利益，事关重大，保密要求高，不宜在人大会议上公开报告。同时，我们也应当看到，《宪法》和《监察法》规定了听取和审议专项工作报告、组织执法检查、提出询问或质询等监督方式，把这些监督方式真正运用好，是能够实现对监委的有效监督的。因此，《监察法》只规定各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告。没有规定监委向本级人大报告工作，这既考虑了监委工作的特殊性，也考虑了监督的实效性。

2.人大常委会能否对具体个案进行监督的问题。人大能否对个案进行监督问题，在理论界和司法机关一直存在争议，《各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）没有对个案监督作出明确规定，但一些地方就个案监督问题一直在进行探索。有学者认为，人大对它产生的司法机关进行监督是宪法和法律赋予的权力，只要守住“不替代原则”的底线，就可以对司法机关的具体个案进行监督。监委成立后，人大常委会能够对监委办理的个案进行监督，成为当前亟待厘清的一个疑难问题。笔者认为，由于监察机关行使对职务违法和职务犯罪的监督调查处置权，工作保密性要求很高，而且《监察法》明确提出，监察委员会依照法律规定独立行使监督权，如果人大及其常委会对监察机关办理的具体案件进行监督，就有可能影响到监察机关依法独立履行职责，违背了国家权力既相互制约又分工协作的宗旨，同时也于法无据。因此，在法律无明文规定的情况下，人大及其常委会应当按照依法监督的原则，不宜对监察机关办理的具体案件进行监督。

3.关于非公职人大代表是否属于监察对象的问题。人大代表中，具有公职人员身份的代表毫无疑问属于监察对象，而非国家公职人员的代表是否属于监察对象，外界还有一些疑问。实际上，人大代表代表人民行使国家权力，通过依法履职享有审议、表决、提名、质询、罢免选举等公权力，往往能直接参与地方的经济、社会、政治建设，对地方的政策制定也有很大的影响力，南充、衡阳、辽宁等地爆发的人大代表贿选案表明，人大代表的这些公权力行使不当，就会严重损害当地政治生态，动摇党和国家的执政根基，必须加强对这些权力行使的监督。《监察法》第十五条将其他依法履行公职的人员均纳入监察对象，因此，非公职人大代表行使选举、监督等法律赋予的公共权力时，也必须接受监委的监督。

三、加强人大及其常委会对监委监督的价值取向

1.人大及其常委会监督的重点在于预防和纠偏。人大及其常委会的监督作为权力机关的监督，应当以预防和纠偏为主，即通过听取和审议专项工作报告、组织执法检查等监督方式，及时发现监察机关在贯彻落实《监察法》、依法行使监察权当中存在的问题，形成审议意见后，督促监察机关在规定的时间内整改到位，并向人大常委会作出整改情况报告，起到举一反三、改进工作的作用。对于监察机关和监察干部违反工作程序、调查手段、处置权限等方面的典型案例，人大及其常委会不能直接进行处理，而应当交由监察机关自行纠正，并将调查处理结果报告常委会。另外，人大常委会在组织对《监察法》实施情况的执法检查中，可及时发现法律本身不够完善的地方，向全国人大及其常委会提出补充和修订《监察法》的意见建议，这也是预防功能的重要体现。

2.人大及其常委会的监督应侧重于全局性监督。彭真同志曾就人大监督有过非常精辟的论述：“重大原则问题，该管就管，少一事不如多一事；日常工作问题，不必去管，多一事不如少一事”。人大及其常委会的监督作为一种全面的、基本的，并具有法律效力的监督，其监督的范围应当是国家和地方事务中那些带有根本性、长远性的重大事项，这是由国家权力机关的性质和地位决定的。因此，人大及其常委会对监委的监督，必须紧紧围绕党和国家工作大局，抓住关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重点问题来开展监督，不能事无巨细，什么都管，更不能直接处理具体事务，而是在确保监察机关依法独立行使监察权的前提下，重点监督监察机关的工作是否符合宪法和法律，是否符合人民的根本利益，是否正确贯彻人大及其常委会的决议、决定，是否正确行使职权。两者的关系是尽职不越位、决定不处理、监督不代办的关系，如果事事都管，既容易造成监督难以到位，也容易干扰监察机关的正常工作。

3.人大及其常委会的监督应当以支持为主。人大及其常委会的监督与监察机关的监督作为中国特色社会主义权力监督体系的重要组成部分，两者相向而行、相辅相成，虽然职责不同、方式各异，但出发点和目标相同，都是推进国家治理体系和治理能力现代化，维护党和人民的根本利益，必须共同发力、相互促进。因此，人大及其常委会在履行对监察机关监督职责的同时，应当处理好监督与支持的关系，把监督与支持有机结合起来，在监督监察机关依法正确行使监察权的同时，大力支持监察机关依法独立履行监督调查处置职责，在职责范围内积极帮助监察机关解决工作中遇到的困难。同时，属于监察对象的人大及其常委会工作人员、人大代表要自觉接受监察机关的监督、带头遵纪守法，以实际行动支持监察机关的监督工作。

四、加强人大及其常委会对监委监督的路径选择

1.强化各种监督方式的综合运用。《监察法》就人大及其常委会监督监委规定了听取和审议专项工作报告、组织执法检查、询问和质询等监督方式，另外，《宪法》规定人大对本级监委主任有罢免权。加强人大及其常委会对监委的监督，应在遵循依法监督原则的基础上，综合运用多种监督方式，形成不同监督方式之间的良性互动。比如，人大常委会可制定年度监督计划，选取与监察工作密切相关的法律法规，就其贯彻执行情况组织执法检查；定期就社会普遍关注的重大问题和群众关切的利益问题，如监督检查“三大攻坚战”部署落实情况、扶贫领域腐败和不正之风专项治理情况、扫黑除恶监督执纪问责情况等，听取监委专项工作报告，并提出审议意见；在听取专项工作报告、审议有关议案时，安排人大代表就相关问题进行询问或质询，等等，从而使各种监督方式相互结合、共同发力，增强监督的实效性。

2.注重发挥人大代表的主体作用。人大监督权实质上是人大机关代表权力的所有者对委托出去的权力以及权力的行使者实行直接或间接控制的一种权力，其合法性和法律效力源自人民的授予，由人民直接或间接选举出代表组成代议机关集中行使，人民性和权威性是它的最根本属性。因此，如何调动和保持人大代表积极履职的内在主体责任意识，是有效发挥人大监督作用和放大监督实效的根本保证。围绕发挥人大代表主体作用，可借鉴当前人大监督司法工作中的一些有效做法，比如，在人大常委会听取监委专项工作报告时，可组织一定数量的专业代表与会参加集中审议；组织人大代表对监察干部履职情况进行评议；建立代表视察制度，定期组织代表进行专题视察、参加执法检查和专题调研；及时向代表通报常委会开展监督工作的有关情况；组织开展人大代表走进监委活动，等等，通过这些方式，积极为人大代表发挥监督主体作用搭建平台。

3.切实增强人大监督的刚性。从当前人大监督司法工作的情况来看，监督工作存在弹性监督多、刚性监督少，程序性监督多、实质性监督少，常规性监督多、有针对性解决问题监督少的问题，监督工作往往流于形式，监督效果大打折扣。为避免在人大及其常委会对监委的监督作中出现这种情况，应着力在增强监督刚性上下功夫。一是要加强质询等刚性监督手段的运用。质询作为人大加强监督、规范公共权力行使的重要措施，因启动程序复杂、审查决定严格、结果落实欠缺等原因，一直没有真正落到实处。据统计，1986年以来，80%的人大没有发生一起质询案，全国县区仅有40个县区人大常委会行使过80次质询权。党的十八届三中全会出台的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切”，可在进一步完善质询制度的基础上，建立质询责任落实和追踪问责等工作机制，加大质询刚性监督的运用力度，对监察权“缺位”和“越位”现象进行常态化的监督。二是及时将监督情况公开。《监督法》规定，“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的的情况，向社会公开”。由于监察工作的特殊性，人大常委会可在不违反有关保密要求的前提下，将听取专项工作报告及意见、监委对审议意见处理情况或执行决议情况、执法检查报告及审议意见等，视情况向社会公开，既保障了人民群众的知情权和监督权，又有利于通过公开促公正，倒逼监察机关及时对存在的问题及时整改到位。三是加强监督结果的运用。对于监督中发现的问题，人大常委会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议，要求监委在规定的期限内执行到位，并将执行决议情况向人大常委会报告。同时，把监督结果与干部使用挂钩，将人大常委会对专项工作的评议情况，作为组织部门评价、使用干部的重要依据。

（编辑：贺 潇）

（作者：市监察委 覃文）