摘 要：述职评议是指地方人大常委会定期听取由本级人大及其常委会选举、任命的国家机关工作人员的书面或口头述职，并由常委会组成人员和一定数量的人大代表对述职情况给予评议的监督形式。述职评议在地方人大常委会开展监督工作方面发挥着重要作用。但是，监督法并没有将这一监督形式纳入其中，直接导致地方人大常委会在开展述职评议时显得顾虑重重，一定程度上影响到地方人大常委会监督权的全面行使。鉴于此，笔者拟对述职评议工作的合法性、必要性、正当性进行探讨分析，以期解决困扰地方人大常委会开展此项工作的疑问、顾虑，为地方人大常委会开展述职评议工作提供粗浅的意见和建议。

关键词：述职评议 监督权 人事任免权

人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度，其重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，一直以来，各级人大常委会着力加强工作监督和法律监督，探索和完善监督工作的方式方法，使监督权的行使取得了新进展、新思路、新成效。以常德市人大常委会为例，除了常规的听取和审议专项工作报告、执法检查等监督形式以外，近些年还探索开展对法官、检察官的履职评议，对建议办理工作的满意度测评，对市政府工作部门优化经济发展环境的评议等等。然而，地方人大常委会在开展述职评议工作，即对由其任命的国家机关工作人员进行监督时，却显得不够坚定、顾虑重重，这一定程度上影响到地方人大常委会监督权的全面行使，也使得人大常委会人事任免权与监督权之间难以有机统一。鉴于此，笔者拟对地方人大常委会开展述职评议工作面临的困境、顾虑、问题以及对策进行探讨分析，以期对述职评议工作的开展提供有参考性的意见。

一、述职评议概述

1.述职评议的概念。狭义的述职评议是指地方人大常委会定期听取由本级人大及其常委会选举、任命的国家机关工作人员的书面或口头述职，并由常委会组成人员和一定数量的人大代表对述职情况予以评议的监督形式。所谓广义和狭义之分，主要区别在于是否将人大会议期间开展述职评议纳入其中。在人大会议召开期间，对国家机关工作人员开展述职评议，仅就监督的合法性而言是没有任何障碍的，但因会期各项议程法定且比较多，全体人大代表均参与评议的规模过大，不便于组织，也难以保证评议效果。同时，为便于论述，笔者更倾向于狭义的述职评议概念，即述职评议是在闭会期间开展，评议的主体是常委会组成人员和部分受邀的人大代表，评议对象限于政府及所属工作部门、检察机关、审判机关中由人大及其常委会选举、任命的国家机关工作人员，评议内容限于宪法和法律规定的职责落实情况，述职评议的形式主要采取书面和口头两种。

2.述职评议的简要发展历程。两个时间节点至关重要，一个是1981年，一个是2006年。1981年7月，黑龙江省肇源县人大常委会探索性地组织常委会组成人员和部分人大代表，对由县人大常委会任命的政府、法院和检察院工作人员进行评议，这被认为是述职评议在基层的发端。上个世纪90年代，安徽、山西、陕西、江西等多地颁布了述职评议条例。述职评议的监督形式和效果更得到了全国人大的重视和肯定，多次写入全国人大常委会工作报告中。在1986年监督法开始酝酿，到2006年监督法最终出台这20年间，述职评议工作迅猛发展并走向成熟，全国绝大多数省级人大都制定了关于述职评议的地方性法规或者在规范性文件中作出了规定。然而，2006年8月，期盼已久的监督法出台，却并没有像期待的那样，把述职评议这一监督形式纳入其中，这直接导致地方人大常委会开展述职评议顾虑重重，积极性骤然下降。至此，一场发端于基层实践、全国各地人大日渐形成工作机制且产生了良好实效的监督形式几乎偃旗息鼓。

3.述职评议与工作评议的区别。改革开放以来，地方人大常委会为加强对“一府两院”工作的监督，进行了积极的探索和实践，大体上形成了“述职评议”和“工作评议”两种做法。二者的根本目的都是监督并促进“一府两院”更好地执行法律和履行职责，着力解决关系改革发展稳定和人民群众普遍关注的问题。二者的区别主要是前者针对“人”的监督，即对人大及其常委会选举、任命的国家机关工作人员履行职责情况开展评议；后者是对“事”进行监督，即对“一府两院”的相关工作开展评议。

二、开展述职评议的合法性、必要性、正当性辨析

涉及到述职评议的争论比较多，笔者试图通过合法性、必要性、正当性来归纳总结、辨别分析地方人大常委会开展述职评议面临的几个争议问题，借以论证开展述职评议是合乎宪法和法律的，在人大常委会履行监督职责上是必要的，在实践中是正当且有裨益的。

1.述职评议的合法性辨析。有一种观点认为，人大常委会开展述职评议缺乏法律依据，监督法出台之后，这种观点一度很流行。事实上，监督法没有将述职评议纳入其中，是因为述职评议在顶层设计方面没有达成共识，虽然实践中形成了机制、产生了效果，但还没有成熟到可以上升到立法层面的程度。这并不意味着述职评议的合法性就此丧失，更不代表着就此扼杀了地方人大常委会开展此项工作的空间。

地方人大常委会开展述职评议是符合宪法和法律精神的，是有充分法律依据的。宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” 宪法第三条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”此外，公务员法、法官法、检察官法也对国家机关工作人员和法官、检察官接受人民群众监督作了明确规定。人大常委会受人民代表大会委托，对国家事务、经济和文化事业、社会事务的具体管理者进行监督和评议，是宪法和法律的题中之义。实践中，不能教条地因为监督法没有将述职评议纳入基本监督方式而全盘否定述职评议的合法性，要通盘考量最高位阶的宪法的立法精神以及监督法的立法背景，在不违背宪法和法律立法精神的前提下，站在维护和贯彻根本政治制度的高度大胆地进行实践创新。

笔者认为，地方人大常委会开展述职评议的合法性问题，实质上是个伪命题。试想，述职评议如火如荼开展的二十年间，依据的法律就是根本大法宪法，而全国人大的决定和相当一部分省份出台的地方性法规对述职评议的合法性一再进行确认。这种合法性不可能、也不应该因为一部监督法的出台而产生动摇，更不可能丧失。

2.述职评议的必要性辨析。在监督法出台后，不少辅导读本或者释义本认为，通过开展工作评议，可以将有关主管领导干部的工作业绩和存在的问题寓于其中，实现对“事”和对“人”监督的有机统一。正如前文所述，笔者不赞成这类观点，并坚持认为对“事”的监督不能替代对“人”的监督。地方人大常委会开展述职评议是必要的，而且应当作为补短板、强监督的重要抓手。

首先，人大常委会对人事任免权的监督职责决定了开展述职评议的必要性。人大常委会的监督权属于保障性权力，是落实立法权、重大事项决定权和人事任免权的必要手段。宪法和地方组织法明确规定，人大及其常委会有权罢免、撤销由它选举或任命的国家机关工作人员的职务。罢免、撤销职务无疑是对“人”最严厉的监督，是针对极端情形的监督。反过来讲，根据宪法和法律规定，人大常委会对“人”的监督，可以采取罢免和撤销职务这样如此严厉的措施，又何尝不可以进行相对平和的述职评议，听取其任命的国家机关工作人员工作开展情况呢？

其次，人大常委会人事任免制度设计的初衷决定了开展述职评议的必要性。根据权力授予、权力让渡的基本逻辑，人大常委会拥有人事任免权，那么就当然地拥有对被任命人员的监督权。人大常委会有权通过述职评议等方式知晓其所任命人员的履职情况并给予评议意见，否则将使任免权与监督权之间产生脱节，必然导致人事权和监督权流于形式，最终会使人大常委会的权威受到伤害，甚至会使人大常委会人事任免权的制度设计受到质疑和挑战。

再次，对常态化的人事监督的需要决定了开展述职评议的必要性。述职评议实质上是针对人大常委会人事任免权的常态化监督，是对人事任免权负责、为人事任免权服务的重要举措。诚然，人大常委会任命“一府两院”国家机关工作人员，要在党委的领导下进行，但也不能一任了之，流于形式。人大常委会有义务探索进行人事监督的新途径，把人大行使任免权与监督权有机结合起来，增强人大常委会任命人员的法治意识、人大意识、为民意识。

3.述职评议的正当性辨析。党管干部原则是干部工作的根本原则，也是人大常委会必须遵循的一项重要原则。这里探讨的所谓正当性，主要是指人大常委会开展述职评议是否正当，是否有违党管干部原则？党委组织部门、人社部门每年都会对党政领导干部进行全覆盖式的述职述廉和年度考核，人大常委会开展述职评议是否多此一举？

宪法和法律是党的意志和人民意志的高度统一，地方人大及其常委会落实党委意图，依法选举和任命干部，并实施监督，是为了更好地实现党对干部工作的领导，使党管干部原则真正体现人民的意志。党委考核和人大评议，在监督责任的来源、侧重点和目的上均不相同，但二者完全可以并行不悖，形成监督合力。党委部门是从推荐、选拔、使用国家机关干部的角度进行有权监督，监督的对象和监督范围更广泛；人大常委会从任免国家机关干部的角度进行有权监督，对象特定，范围相对较窄，比如党务、党风廉政建设情况、队伍建设等不属于人大人事监督的范畴。党委部门考察、考核干部的目的，是为了正确地选拔和使用干部，人大常委会对被任命干部履职情况进行评议，是为了监督和促进被任命的干部恪尽职守、依法履职。实践证明，只有党对干部的监督是远远不够的，干部还需要人民群众监督、舆论监督等。人大监督是具有法律效力的国家最高层级的监督，是人民群众监督的法律化、制度化的有效形式。因此，人大常委会开展述职评议，无论从形式，还是从目的上看，与党管干部原则并不冲突，不仅没有违背党管干部原则、逾越党管干部权限，相反更有利于党管干部原则的落实，是对党管干部工作的有益补充。

三、地方人大常委会开展述职评议的几点建议

1.切实提高认识，理直气壮地开展述职评议。正如前文所述，开展述职评议，具备合法性、必要性和正当性，地方人大常委会应当切实提高思想认识，站在坚持根本政治制度的高度，依法有序、理直气壮地推进。2015年6月《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见〉的通知》（中发〔2015〕18号）明确提出要“坚持党管干部原则与人大依法行使选举权任免权相统一”，“加强对人大选举和任命人员的监督”。这个文件说明中央肯定和支持人大对自己选举和任命的国家机关工作人员开展人事监督工作，为开展述职评议进一步提供了依据和地气，可以打消所谓述职评议“缺乏依据”的顾虑。去年下半年，全国推进县乡人大工作和建设会议后，包括湖南省、常德市在内的全国各地人大常委会相继以同样的主题，召开了高规格的会议，党委主要领导出席会议，但遗憾的是，关于述职评议工作并没有被重点提及，在此情况下，省、市人大常委会应当提高敏感性，主动汇报，积极探索开展述职评议工作。

2.把握工作契机，把开展述职评议作为改变“重任免轻监督”现状的重要抓手。人大常委会在行使人事任免权的过程中存在“重任命轻监督”的现象，甚至存在“只任命不监督”的情形。正是由于监督职责缺位，监督方式缺乏，人大及其常委会通过庄严的选举或任免程序任命的国家机关工作人员对人大负责、主动接受监督的意识并不强。客观地讲，认为人大任免权是走程序、走形式的说法并不少见。因此，地方人大常委会应抓住贯彻落实〔2015〕18号文件精神的契机，吃透中央精神，坚定不移地开展人事监督，切实运用好述职评议这一监督方式，改变人大常委会人事任免权与监督权的失衡局面。人大常委会通过听取和审议所任命的干部履行职责情况报告，对被评议对象进行考量和评议，必将提升了人大人事监督的质量和水平。在实践的基础上，待时机成熟，甚至可以将述职评议纳入到人事任免办法之中，作为一项重要内容进一步制度化、法制化。

3.抓好关键环节，规范、有序、有效地开展述职评议。首先，要始终坚持党的领导。述职评议，作为党管干部工作的有益补充和党委了解、考察、使用干部、监督干部的渠道之一，必须自始至终把这一工作置于党委的领导之下。特别是在述职评议的组织和结果运用方面，党委的支持将收到事半功倍的效果。评议中发现的一些重大问题，应主动与党委相关部门衔接，确保评议组织顺畅、结果运用得力。其次，要把走访调查作为评议的重要依据。述职评议是对国家机关工作人员的履职情况作出评价，关系到述职评议对象的切身利益，必须实事求是、慎之又慎。仅仅通过干部的口头或者书面述职，难以掌握相对全面的履职情况，也就难以保障评议结果的客观公正性。根据一些省市的工作经验，要把走访调查了解被评议对象的履职情况作为一个必要程序。在人大常委会开展述职评议时，不仅要听取被评议对象的述职，还要听取相关人大常委会组成人员的调查了解情况，要对两份材料进行审议，尽可能地确保最终的评议结果客观公正。最后，要抓好述职评议的结果运用。述职评议的结果，就是常委会组成人员和部分人大代表对被评议人的评价，可以采取打分、满意度测评或者其他形式，最终形成一个评议结论。对于结果运用，可以参考目前经常开展的工作评议、建议办理评议的方法，对于问题比较突出、满意率达不到一定比例、得分偏低的述职对象，要求其限期整改或者启动二次述职，并将相关情况通报市委、市委组织部、市纪委（监察委）。实践中，述职评议的结果运用一定程度上取决于市委的支持力度。

综上所述，地方人大常委会开展述职评议，是具有宪法、法律和中央文件依据，通过各地多年的实践积累了大量宝贵的经验，同时述职评议也是人大常委会全面行使监督权的要求，是改变人事任免权与人事监督权不匹配的重要抓手。地方人大常委会要理直气壮、依法有序地开展述职评议，不断创新工作方式方法，积极主动地争取人大监督工作的更大空间，不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，更好发挥人民代表大会制度作用，为地方经济社会发展贡献更强大的人大力量。

参考文献

1.习近平：在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话，中国人大网。

2.林保强：静安区人大常委会加大述职评议力度，《上海人大月刊》2001年第6期。

3.杨万尊、许英霞、冯玉帆：莱州：述职评议彰显监督力量，《山东人大工作》2016年第９期。

4.任后监督：提升人大任免和监督质量的有效举措—江苏省启东市人大开展任命干部履职情况监督的实践与思考，启东人大网。

5.张春生、席文启：关于述职评议的几个问题，《新视野》2017年第2期。

6.尚娟：述职评议坚持中的实践与探索，《法治与社会》2018年第2期。

7.田华：完善地方人大述职评议制度的探讨，《河北法学》2006年5月。

8.吴如彬. 探析我国地方人大监督的现实路径—述职评议研究，东南大学2015硕士毕业论文。

9.许安标、武增：监督法与人大监督工作，民主与建设出版社2014年01月。

10.崇连山：怎样做好新时期地方人大工作，新华出版社2017年2月第二版。

（编辑：贺 潇）

（作者：市人大常委会联工委 刘兵）