市人大常委会执法检查组

关于检查《中华人民共和国水法》

实施情况的报告

mdash;mdash;2014年6月24日在常德市第六届人民代表大会

常务委员会第十一次会议上

市人大常委会委员、市人大农业委主任委员 汪淑凡

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　受市人大常委会水法执法检查组委托，我代表执法检查组向市人大常委会报告执法检查情况，请予审议。

　　为了促进全市各级政府更好地贯彻实施《中华人民共和国水法》（以下简称水法），根据市人大常委会的年度工作安排，今年6月，市人大常委会在全市范围内组织开展了水法实施情况的执法检查。现将执法检查情况报告如下：

　　一、本次执法检查的主要特点

　　本次执法检查在市政府及其有关部门、各区县（市）人大常委会的高度重视和大力支持下，取得了圆满成功，归纳起来，有以下三个突出特点：

　　一是领导重视。为搞好此次执法检查，市人大常委会主任会议专题研究水法执法检查方案，并以常人常办发〔2014〕9号文件印发给市政府及其有关部门、各区县（市）人大常委会。6月5日市人大常委会组织召开了有执法检查组成员和各区县（市）人大常委会分管副主任、人大农工委主任，各区县（市）政府分管副区县（市）长、水利局局长，常德经济技术开发区、柳叶湖旅游度假区、西湖、西洞庭管理区、桃花源旅游管理区（筹）管委会（以下简称“五小区”）分管负责人和农业（经）局负责人，市直有关单位及新闻部门负责人参加的动员会，市人大常委会副主任王先蒙进行了动员。

　　二是组织严密。市人大常委会在印发水法执法检查方案的同时，组成了水法执法检查办公室，负责协调执法检查的具体事宜。执法检查办公室先后前往区县指导开展执法检查、收集了解有关情况；并对各区县（市）人大常委会提出了执法检查重点及注意的问题；市人大常委会研究室利用“水”课题调研成果，为执法检查组梳理了重要的检查线索，突出了执法检查的针对性。各区县（市）人大常委会按计划、分阶段推进执法检查。各区县（市）人大常委会和“五小区”都制订了执法检查日程表，对自查自纠、问题交办、依法整改、迎接抽查、跟踪督导等各个环节都拿出了详实方案，明确了责任单位和责任人。

　　三是方法实用。此次执法检查重点检查了水法的学习宣传情况、水污染防治情况、水源地确定情况、农村安全饮水情况等。全市共检查了15座大中型水库，15个已建好的农村安全饮水水厂，9个在建的农村安全饮水在建工程，13个污染严重的生产企业，走访11个农户。本次执法检查按照监督法的要求，主要采取了三种方式：一是集中抽查与个别走访相结合。6月中旬，市人大常委会执法检查组分9个小组，赴9个区县（市）及“五小区”对水法的实施情况进行了重点抽查。各小组深入水库、水厂、企业，走访农户，通过听取汇报、实地察看等形式，全面了解情况，广泛听取意见。二是召开座谈会与查阅案卷相结合。市人大常委会执法检查组共召开座谈会19场次，查看水法执法案卷31份。三是发现问题与及时交办督促整改相结合。

　　二、对全市执法情况的基本评价

　　1.水法宣传较为广泛。近年来，市县政府及其水行政主管部门把宣传贯彻水法摆上了重要议事日程，充分利用各种形式开展宣传教育活动。每年3月，各地结合“世界水日”、“中国水周”的宣传主题，以水法为主要内容，开展集中宣传活动；还采取开辟专栏、出动宣传车、悬挂标语横幅、设立咨询台、在重点河道地段和大中型水库制作永久性宣传警示牌等多种形式进行经常性宣传。澧县借助“小手牵大手”、“环境评价公众参与”等多种形式，抓好水法的宣传解释；武陵区动员人大代表、政协委员通过撰写议案、提案，报送信息等方式宣传水法，收到良好反响。通过这些广泛、持续的学习宣传，广大领导干部群众的水法制意识有了明显提高，全社会关心水、珍惜水、保护水的意识逐步增强。

　　2.水污染防治稳步开展。为了保护水环境，保障生产、生活用水安全，市县人民政府及有关部门采取了多种行之有效的措施抓水污染防治工作。一是“靠立规定制”抓防治。编制了常德市水资源综合规划，制定出台了《常德市水资源管理工作实施方案》、《常德市“三条红线”控制体系报告》、《常德市农村饮用水水源保护管理办法》、《常德市珍珠养殖管理办法》等多个规范性文件，为防治水污染，确保生产、生活用水安全提供了制度保障。二是“用专项整治行动”抓防治。市城区以造纸、化工、电镀、医疗医药等行业为重点，持续开展水污染专项整治行动，推进重点排污企业落实治理设施。如常德卷烟厂、常德烟草机械厂、重庆啤酒厂、惠生肉业、市一医院、市一中医院等均建成了污水处理设施，实现水污染达标排放。其他各地都开展了形式多样的专项整治工作。津市市对水源地周边环境进行了比较彻底地整治，对垃圾进行了定点存放处理，对养殖场所进行了逐步搬迁。三是“以禁止投肥养鱼”抓防治。自2008年实施禁投以来，经各方共同努力，截止到2013年，我市禁投工作成效非常明显，全市Ⅲ类以上水质的水库达到了91.7%，主要河流、大中型湖泊的水质也有了明显改善。也因此，常德禁投护水的做法在2012年被水利部向全国进行了推介。

　　3.水功能区划分初步完成。今年3月市政府审批通过了《常德市水功能区划》，全市17条重要河流、7座万亩以上湖泊、256座大中型小（Ⅰ）型水库的水功能管理作了明确划定，确定了水功能区的名称、范围、现状、水质、功能及保护目标等内容，标志着我市水功能区管理制度得到全面确立。澧县委托湖南德邦环保科技有限公司对全县47个集中式引用水源地保护区划编制了技术报告，拟将集中供水纳入制度化、科学化管理范畴。

　　4. 1号议案推进有力。一是各级领导高度重视。市里按照“三大战役”的工作要求，专门成立了城乡居民饮水安全推进小组，由刘明主任任顾问，武福市长任组长，先蒙主任、晓平市长任副组长，配备了强大的工作力量；各区县（市）也都成立了由书记、人大主任、县长挂帅，分管领导具体负责的高规格领导班子，形成了“主要领导亲自抓、分管领导具体抓、全市上下齐心抓”的可喜格局。二是科学编制工程规划。认真制定了总体方案，今年春节后，制定了《全市推进农村饮水安全工程建设方案》，确立了“城乡供水一体化，供水方式规模化，率先在全省实现农村饮水安全全覆盖”的工作思路；科学编制了规划和实施方案，从2月份开始，组织近200人的专业技术队伍，精心编制了2014-2015年全市农村饮水安全规划和实施方案，特别是高标准编制了市城区500平方公里、汉寿县、津市市、安乡县等地的城乡供水一体化规划，做到了科学超前、布局合理、因地制宜。目前，全市各地正在根据规划和实施方案抓紧进行招投标工作，7月份可全面启动工程建设。三是千方百计筹措资金。目前争取国家计划成果丰硕，今年省里将下达给我市的计划为120万人，占全省计划总数的1/5，这是我市争取农村饮水安全计划人数最多的一年；市县筹资力度大，今年解决115万人（规划内82万、规划外33万），共需资金5.45亿元，其中，中央及省投资3.28亿元，市财政补助3300万元，县级应筹措1.84亿元。经过多方努力，目前，市财政已下拨第一批资金1750万元；县级资金已落实2.39亿元，其中纳入县级财政预算的有1.18亿元，县政府融资和整合的资金有1.21亿元。四是工程建设有力推进。今年全市计划开工建设的工程为209处，到目前为止，已开工137处，完成了17处，解决了39.8万人的饮水安全问题，占全年任务的35%。

　　5.依法行政卓有成效。主要表现在：一是强化执法培训，市里每年都要举办1-2期水行政执法培训班，对各区县（市）水行政执法人员分别进行业务培训，还不定期选派业务骨干到上级水利部门跟班学习和参加培训班，提升执法人员法律素养。据水利部门同志测算，近五年来，累计培训执法人员上千次。二是坚持依法行政，建立健全通过岗位责任制、执法质量考评、错案追究制等一系列执法制度，做到文明执法、严格执法，据水利部门同志反映，近年来市水利局没有发生一起因执法不公或执法不文明，造成群众上访事件和行政复议、行政诉讼案件。三是加大执法调处力度，五年来，市水利局共调查处理水事违法案件120件，较好地维护了正常的水事秩序。

　　三、目前存在的主要问题

　　从这次执法检查情况看，虽然我市在贯彻执行水法方面取得了一定成绩，但也还存在一些不容忽视和亟待解决的问题：

　　1.水法宣传不深入。社会上对水资源保护、水土保持的重要性和紧迫性认识还不足；水法律地位不高，执法氛围不浓，执法主体单位在抓防汛工程上宣传不少，在强化行政执法主体意识上做得不够；部分涉水单位和个人依法从事水事活动的自觉性不是很强，办理取水许可、建设项目水土保持方案审批、自觉缴纳有关规费等缺乏主动性；特别是部分企业既不进行水资源论证，又不履行排污口设置审批手续，擅自向江河、湖泊、水库、堰塘排放污水；有的领导干部为污染水源的生产企业和大型养殖户充当“保护伞”，壮胆撑腰，将水法抛之脑后。

　　2.水体污染较严重。一是规模养殖带来的畜禽粪便污染仍然突出。据统计，全市规模养猪场1200多个，养鸡场1100多个，每年产生畜禽粪便1亿吨以上，这些畜禽粪便和养殖污水大都不经处理自然堆放或直接排放。据检查发现，常德经济技术开发区石门桥镇的金泉何牧业、桃源枫树乡四喜养猪场、深水港养鸡小区、临澧陈二乡奶牛场、石门的双佳养鸡场等大型养殖场每年养殖畜禽上千头、近百万羽，产生堆积如山的粪便及大量污水，给周边农民的生活生产环境造成严重污染。检查时，我们听到这样一个让人触目惊心的事件，金泉何牧业每年将数以万吨计的猪屎、猪尿直排到金陵水库（当地居民唯一饮用水源地），当地2.3万人长期饮用“猪屎水”，老百姓义愤填膺，怨声载道，他们讲：“2.3万人不如2500头种猪”！李春高支部书记满怀2.3万人的殷殷期盼，多次向市有关领导和部门反映都没有结果，有一次面对市畜牧部门某领导为猪场排污百般辩解，只能噙着泪水向他下跪！二是水面投肥养鱼使水质严重破坏。近年来，虽然开展了“禁投活动”，但是部分水库仍然没有解除养殖合同，承包业主为追求产量，大量投肥，造成大面积的水体污染。西毛里湖、珊珀湖、王家厂水库、皂市水库等大水面，均因投肥养鱼造成水质变劣。据有关部门反映，珍珠养殖在湖区有反弹趋势。三是农村生活垃圾造成的污染不断蔓延。全市农村人口占总人口的75%，每年农村生活污水和生活垃圾有1亿多吨直接排放和露天堆放，严重污染了耕地和水体。目前，大约只有不到30-50％经济发展水平较高、基础设施条件较好的点村实行了集中处理。四是农业生产过程中的废弃物污染难以逆转。农业生产过程中，有地膜、农业投入品包装物、农作物秸杆等多种废弃物没有被循环利用，随意丢进水库、堰塘、水沟，对水体造成污染。

　　3.河道管理体制难理顺。目前我市河道管理涉及水利、国土、交通、环保、林业、渔政、水文、海事、砂管等部门，呈“九龙治水”格局，多头管理导致权责不清，各部门之间存在着争权或推诿的现象。部分单位越权审批、变相审批、把关不严或行政不作为，致使河道管理范围内乱采滥挖、乱批乱建、围河造地现象经常发生，严重影响河堤安全和河道行洪能力。据武陵区水利部门反映，沅江河道内的采砂船越界违规开采行为经常发生，对武陵区沅江大堤造成严重破坏，芦山乡桑场外洲流失土地面积40多亩，丹洲乡叮当湖堤段因采砂船破坏堤脚覆盖层，造成堤内未达防汛水位就开始发生翻砂鼓水出险情；穿紫河部分河段围河造地；芦山乡中心河1999年因排渍水费问题被人为筑坝阻断；城郊结合部因重点工程建设造成水系严重破坏。

　　4.农村饮水安全受掣肘。一是建设资金缺口大。农村安全饮水投资按人口安排资金，近两年标准均为478元/人，其中国投400元/人，省里配套78元/人，没有考虑地域、工艺差别，仅能满足设备、管材采购及安装。据澧县测算，近几年各地物价、人工成本快速上涨，实际投入大幅增加，达到600-650元/人，以太青为例，该项完成计划5000人，实际投入310万元，人均投资达620元/人。山区比较多的桃源、石门也存在这种情况。全市要完成既定任务，还有较大的资金缺口。此项缺口的具体数据，水利部门尚未完全掌握。二是供水工程管理难度大。水厂管理人员大多没有专业基础，又缺乏管理经验，随着水厂设备、管网逐步老化，运行成本将不断增大，如不实行精细化管理，极易造成亏损。三是水厂的水质安全存在隐患。由于水厂取水地的水源水质难以保证不被污染，所以农村居民饮水安全不能完全确保。今年3月道水河水质异常事故就是例证。西洞庭城乡供水主要采用地下，存在铁、锰超标问题。

　　5.水政执法能力待提升。各地水政监察机构有的编制很少，兼职的较多。编制性质也不统一，存在公务员编制、全额拨款事业编制、差额拨款事业编制和自收自支事业编制等几种形式，不利于队伍的建设与管理。执法队伍的整体素质不高，不能适应新形势下依法治水的需要。基层水管单位面临着更多的困难和问题。有的地方水利管理站所被撤销或者合并，管理和服务职能削弱。经费没有保证，职工生活和工作条件十分困难，工作无法正常开展。

　　四、几点建议

　　1.进一步加大水法宣传贯彻力度。市政府及其水利行政主管部门要增强行政执法主体意识，要分解任务抓典型。加大水法和有关配套法规的学习宣传力度。充分运用报纸、电视、电台、网络等新闻媒体，采取多种形式，更加广泛深入地宣传水法律法规，进一步增强全社会的水法制意识和水忧患意识。特别是各级领导干部要带头学法，依法办事，防止和克服“以言代法”的现象。要把水法列入2015年领导干部普法考试内容。

　　2.进一步加大水源环境保护力度。市政府及其水利行政主管部门要加大工业废水、生活污水的处理力度，市城区当前要做好陬市镇、灌溪工业园区污水处理工作，要控制总量，科学处理，确保达标排放，此项工作两年内完成。全面禁止在大中型水库、农村饮用水重点保护水源和一、二级保护区内投肥养鱼，重点抓好珊泊湖、西毛里湖、王家厂水库、皂市水库的禁投，要不断净化水体，促进水质逐步变好，按月监测，反弹问责，此项工作两年内完成。加强水污染防治，做好深水港养殖小区等地的压减工作，力争养殖规模与生态承载量相平衡；依法关停金泉何牧业养猪场，要求2014年12月底之前完成。强化对重点排污企业排污口的环境监测，严格实现达标排放。

　　3.进一步加大河道监管力度。市政府及其水利行政主管部门要专题研究沅澧水及穿紫河河道管理工作，理顺管理体制，厘清各职能部门的职责权限，力促各司其职，齐抓共管。要依法明确牵头单位，整合行政资源，齐心协力，重拳开展“沅澧水及穿紫河河道整治”行动，严查涉河建设项目和围河造地行为，大力开展河道清障。尤其要加强对河道采砂的管理，整顿河道采砂秩序，规范河道采砂行为，确保河堤安全、河道通畅。

　　4.进一步加大农村饮水安全推进力度。市政府及其水利行政主管部门要继续加大农村饮水安全工作力度，严格依照既定规划，加强领导，统筹安排，研究新情况，解决新问题，牢牢抓住不放松。城乡饮水安全督导小组要切实加强对资金筹集速度、工程施工质量、任务完成进度的督促检查，重点盯住县里资金落实到位情况，做到每月一次通报，每季度一调度，圆满完成农村饮水安全既定任务。要建立健全水厂取水地水源水质巡查监测机制和管护机制，安排专门力量，添置必要设施，确保水厂供水安全。

　　5.进一步加大水政执法能力建设力度。市政府及其水利行政主管部门要进一步建立健全水政执法组织机构，加强对执法人员进行法律法规和业务知识培训，规范执法行为，提高执法水平。进一步加大水行政执法力度，坚决依法查处水事违法案件。要加强各部门之间的协调配合，形成合力，避免重复执法。对基层水利管理单位面临的问题，要认真研究，制定政策，逐步解决。