1988年1月，常德撤地建市，6月，选举产生第一届市人大常委会，至今已有31年。31年来，常德人大栉风沐雨，砥砺歌行，在把人大制度植入群众心坎的道路上，在把人大影响辐射至各个阶层的实践中，步履坚定、成果丰硕。特别是这31年来，以西洞庭湖为切入点，立足“水情”、着眼“水利”，为民生代言、为民主发声，综合运用各项权力，为洞庭湖水源环境保护提供了借鉴参考。

坚持不懈的常德实践

常德地处西洞庭湖畔，湖南“四水”沅江、澧水穿境而过，境内河湖密布，水源丰沛。31年来，市人大常委会依法履职、依法用权的过程，见证了西洞庭湖水源环境由优变劣、又由差变好的历史变迁。

1.环环相扣，监督视野持续向水聚焦。市人大常委会自成立以来，无论是在2007年监督法出台前还是在出台后，坚持围绕一个“水”字，守护绿水青山，呵护碧水蓝天，依法用权，矢志不渝。

听取工作报告，从关切入手、确保深入。立足市情、关注水情、回应民意，听取水源环境保护方面的专项工作报告，是历届人大常委会的一项经常性工作。

第一届第一年，直奔“水净”主题。1988年，被湖区人民称为“瘟神”的血吸虫病在我市出现“复生”。对此，常委会高度关注群众恐慌情绪，立即组织实地调查，及时调整常委会议题，认真审议市政府血防工作，督促市政府迅速行动，综合治理，有效地刹住了蔓延势头，在全省、全国产生了重大影响。

第六届共四年，聚焦“水安”热点。近些年，“水窝子”里没有水喝的问题日益凸显。为此，第六届常委会把解决城乡居民饮水安全作为为民履职的切入点，紧锣密鼓、卯足劲头，向全市人民交出了一份亮眼的成绩单。4年里，先后听取和审议了市政府贯彻执行饮水安全议案决议进展、全市饮用水水源地划定及省政府批复等工作情况的报告，并围绕这一主题，开展了4次专题调研和3次现场视察。因为人大的执着与坚持，全市287万农村人口饮水不安全问题得到根本解决，在全省率先提前两年完成饮水安全工程建设，常德经验在全国获得大力推广。

一直以来，常委会除了听取和审议与“水”直接相关的工作报告外，还从更高层面、更宽视野推进西洞庭湖水源环境保护和综合治理工作。其中：

第五届常委会听取和审议了建设生态市、减少污染物排放工作情况的报告，提出了编好规划、加大投入，深化治理、严格执行等审议意见。

第七届常委会从新《环保法》颁布实施以来，连续多次听取和审议了环境状况和环境保护目标完成情况的报告，将目光更多地聚焦在西洞庭湖“蓝天、碧水、净土”等综合生态环境的保护、治理和改善上。2017年，听取和审议了市城市规划区河流湖泊污染防治工作情况的报告，明确提出了划定保护蓝线、坚决制止侵占水域、破坏水系行为等审议意见。2018年，审议通过了《常德生态文明建设示范市规划（2016—2025年）（草案）》。2019年，听取和审议了河湖长制工作情况的报告，重点提出了建立健全跨区域、跨部门河湖管护协调配合机制等意见建议。

开展执法检查，促法律实施，确保落实。31年来，常委会坚持问题导向，通过“法律巡视”这一利器，把与保护水源环境相关的重要法律全面进行了一次检查检阅。

1993年—1995年，配合全国人大、国务院连续三年开展了环保执法大检查活动，这次连续接力检查，关停了一批违法企业，整治了一批非法矿山，整改了一批环保问题，得到了当地人民群众的高度认可。

1999年、2004年、2006年和2015年，分别在不同时期对同一部法律——水污染防治法开展了执法检查。尽管法律条文、实施要求相同，但常委会从水源保护、水质状况、水体净化、水污处理等不同角度着眼，每次都突出了不同重点、不同领域，使对同部法律的执法检查更加系统化、更有针对性。其中，2015年，第一次将听取贯彻实施情况报告提前至动员会上进行，第一次实行会后问题清单交办，使执法检查的问题导向更加鲜明。

2014年，又对水法开展了执法检查，要求市政府加强水源环境保护，加大河道监管力度，推进城乡饮水安全工作，提升水政执法能力。

2017年，站在对环保工作更加重视、更加关注的高度，首次对自己制定的第一部地方性法规——《常德市饮用水水源环境保护条例》进行了一次执法检查。这次，常委会按照精简高效原则，对执法检查进行了一系列改革创新。如：统一检查标准，按照检查表逐项对照检查；采取明查与暗访相结合，以暗访和随机抽查现场为主；聘请专业检测机构现场取样、化验水质，使执法检查权威性、震慑性和科学性都得到极大提高。

为形成合力、浓厚氛围，常委会还对与之相关的系列法律开展了执法检查。据统计，这些年来，先后对环境影响评价法、医疗废弃物管理条例、排污费征收管理条例、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法等进行了执法检查。其中，通过对环境影响评价法的执法检查，推进市政府于2004年对柳叶湖旅游度假区总体规划进行了环境影响评价。这一举措，是在全国城市总体规划编制过程中，实施环境影响评价的第一例。

搭建综合平台，聚工作合力，确保实效。以开展中华环保世纪行和三湘环保世纪委为契机，常德人大于1998年开始酝酿、1999年正式启动常德环保世纪行活动。至此，西洞庭湖水源环境保护工作有了一个以监督、宣传为核心的综合平台。第一年，以极具前瞻性的眼光，围绕“还我蓝天、还我碧水、还我绿地”这一主题，在常德日报设置专版、在电视电台开辟专栏，拉开了大力宣传关停、关闭污染企业的序幕。此后，常德环保世纪行坚持一年一个主题，紧扣水、气、土三个关键领域，把亲水、净水、护水活动推向了纵深。2004年，以“让人民群众喝上干净的水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物、在良好的环境中生产生活”为主题，深入企业厂矿，走访干部群众，开展了一系列采访报道。其中，《水——我们的生命之源》《水库搞精养，水质在恶化》等通讯报道，对认清污染危害、揭露污染事件，解决环境问题起到了积极的舆论监督作用。

2.步步为营，重大决定持续因水作出。讨论决定重大事项是最能体现权力机关特性的一项法定权力。常德人大以“水”为媒，依法行使讨论决定权，既推动了西洞庭湖水源环境保护工作，又推进了权力行使的规范性、权威性和指向性。

1990年9月，常委会作出了历史上第一个涉“水”决议——《关于巩固发展水利事业的决议》。其中，明确要求要认真贯彻执行水法，严格依法治水，保护水源生态环境。

1993年8月，常委会又作出了第一个与西洞庭湖直接关联的决议——《关于西洞庭湖区洪涝灾害综合治理的决议》。同时，为加强综合治理，于1994年4月，还作出了《关于切实搞好血防综合治理的决议》。市政府认真执行决议决定，从1994—2000年，共投资28.3亿元，掀起了西洞庭湖综合治理高潮。

2004年8月，常委会适时作出了《关于进一步加强环境保护，建设生态市的决议》。这一决议，使西洞庭湖的水源环境保护相当于有了自己的地方性法规，极大地增强了水源环境保护的刚性约束。该决议提出了七个目标，其中最重要的目标就是要求各级政府要突出重点，切实抓好水污染、大气污染、噪声污染、固体废物污染防治工作。

这些年，常德人大为了用活、用好重大事项讨论决定权，坚持以“水”为突破口，在全省走出了一条探索、创新和完善之路。2004年，自省人相关规定出台之后，经过一年的学习实践，在全省率先通过《常委会讨论、决定重大事项的规定》。此后，于2011年、2015年和2018年，根据经济社会发展和行权履职要求，又对该规定进行了三次修订。常德人大与时俱进、慎之又慎和先人一步的改革精神和创新理念，为全省其他市州制定、修改和完善这项权力的行使提供了样板和参照。

有了实践经验、规定办法，常委会对重大事项讨论决定权的行使与运用，更加得心应手、游刃有余。2014年，在市六届人大第三次会议上，城环委、农业委联合向代表大会提交了《关于解决城乡居民饮水安全问题的议案》，并由代表大会作出了相关决议。这是一件极具战略和全局意义的大事。自此，解决饮水安全问题，毫无争议地成为了市委建设幸福常德的“一号工程”、市人大服务大局的“一号工作”。为了推进决议决定的落实，同步出台了《决议、决定执行和审议意见研究处理督办办法》。通过4年持续努力，督促市政府投入资金12.2亿元，建成集中供水工程440处，划定1000人以上集中式饮用水水源保护区267处，建成一座检测能力达106项指标的水质检测中心。

3.源源不断，立法项目持续为水接力。2015年，我市成为全省首批获得地方立法权的市后，先后表决通过、正在审议的4部条例，无一不与西洞庭湖生态环境保护工作息息相关。

第一部法，以水源为焦点，从更高起点布局。2016年，为了巩固饮水安全成果，由主任会议提请的《常德市饮用水水源保护条例》，作为第一部条例正式进入审议程序。据了解，当时全国还没有一部独立的、完整的饮用水水源保护法律，导致执法过程无法适应我市经济社会发展的迫切需要。为了保护水源环境，强化部门监管责任，实现水资源可持续利用，制定该条例显得尤为必要。这部条例，历时一年，反复调研，多次论证，四次审议，最后经常委会表决并获全票通过。

第二部法，以河湖为脉线，从更宽领域发力。解决了饮用水水源的问题，常委会又将目光瞄向了河流湖泊。2017年，为了加强市城区河流湖泊保护，常委会制定了《常德市城市河湖环境保护条例》。通过条例的制定和实施，市城区河流湖泊以及西洞庭湖流域保护管理体制、机制得到建立和健全，黑臭水体治理和河湖连通得以提速，河流湖泊及周边水体等得到有效保护。

第三部法，以城乡为平面，从更密维度辅助。在这些年的治水过程中，常委会发现城乡生活垃圾的不规范处理，是造成水体污染的重要因素。垃圾分类和无害化、减量化、资源化处理显得十分紧迫。2018年，开始以系统、全面、整体的视野和思维，积极筹划《常德市城乡生活垃圾管理条例》立法工作。这部条例，经常委会会议表决通过，并经省人大常委会批准实施后，为常德深入推进西洞庭湖水源环境保护和综合治理工作，提供了更多的法律依据和制度保障。

第四部法，以湿地为体系，从更多力道提升。立法是一个渐进的过程，水源环境综合治理也是一个探索实践、完善提高的过程。2019年，以前三年“点、线、面”的立法经验和保护实践作基础，常委会着手从更加系统、更全领域统筹考虑水源环境保护的立法工作。经报市委同意，常委会正在对《常德市西洞庭湖国家级自然保护区条例（草案）》进行密集、深入的调研。这部条例的出台，必将为西洞庭湖水源环境保护和综合治理工作提供更加可靠、全面、刚性的法制保障。

难能可贵的常德经验

常德市人大常委会自设立以来，31年始终坚持以西洞庭湖为样本，为水源环境保护和综合治理作出了积极探索，积累了宝贵经验。

1.行使权力必须回应关切，以最大民生为切入点。水是生命之源，关心水，就是关心生存发展。在常德，对水的关心关注，没有哪一件事情，更能如此的让社会各界有高度的契合与惊人的一致。历届常委会顺应民意，求同存异，找准“水”这一行权履职的最大公约数，相继以水净、水安、水质为切入口，抓监督、作决定、严立法，使常委会的工作有了最广泛的群众基础，有了最有力的民意支持。梳理31年的人大实践，历史向我们昭示，只有与人民生死相依、休戚与共，真正以人民为中心，真正把人民的呼声作为第一信号，把人民的需求作为第一考虑，行权履职的方向才能与人民一致，力量才会与人民一体。

2.行使权力必须持之以恒，以最好效果为着力点。当前，地方人大及其常委会机构、人员和力量有限，面对庞大复杂的“一府一委两院”等监督对象，面对日新月异的经济社会发展等监督事项，力有不逮，捉襟见肘。但是，历届常委会以水滴石穿和“钉钉子”的精神，铆住“水”字不放，紧盯“水”字给力，坚持重复的事情用心、用情、用力去做，成为全省市州人大监督水源环境综合治理工作的大赢家。梳理31年来的人大实践，历史对我们启示，要想监督“一府一委两院”办好一件事，要想把监督事项办出实效，办得让群众放心、人民满意，就要有锲而不舍的精神、百折不挠的毅力和舍我其谁的担当。

3.行使权力必须连环出击，以最佳组合为优选点。立法、监督、决定、任免，每一项权力都有特定对象，都能实现特定效果。历届常委会坚持改革创新、探寻实践，坚持综合运用、连环配套，持续监督“水”，立法为了“水”，决定保护“水”，不仅让这些权力实现了基本效果，更是极好地演绎了1+1gt;2的规模效应。梳理31年来的人大实践，历史为我们证示，人民代表大会制度这一根本政治制度，是一个可以发挥作用、解决问题的好制度，只要各级人大及其常委会把握制度内涵、把准制度精髓、把控制度方向，就能真正权为民所用、利为民所谋。

4.行使权力必须依靠党委，以最强保障为支撑点。在县级以上人大常委会设立40周年的重要历史节点，回顾过往，总结成败，历届常委会之所以能在西洞庭湖水源环境综合治理中取得成绩、积累经验，关键是能够时刻增强党委核心观念、主动接受党委正确领导、坚持服务党委中心工作。正因为位置摆得正、立意找得准、工作抓得实，历届市委对人大工作、人大干部、人大诉求都给予了最大支持、最好保障。梳理31年来的人大实践，历史为我们证示，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一，是坚持和完善人民代表大会制度的关键和根本，任何时候都必须头脑清醒、旗帜鲜明、态度坚决。

由此及彼的常德思考

常德人大在西洞庭湖水源环境综合治理中，坚持不懈，倾注民生，探索出了一条常德道路，形成了一套常德模式。但是，省市人大在这项工作中的不足、乏力，更值得深思。

1.就常德而言，还需要水滴石穿的坚持。保护和治理西洞庭湖水源环境，常德着眼早、力度大、起点高，从常委会设立至今，既有一如既往的执着，也有多管齐下的举措。但是，仍然存在着一些问题和遗憾。比如，从水污染防治这项工作来看，仅执法检查就对同一部法律——水污染防治法先后开展了4次，并且时间跨度紧凑。但是，每每到了最关键的问题上，就差那么一点坚持和坚守。如果能够一鼓作气，乘势而上，必然能让拦污、减污、治污取得更大成效。比如，就备用水源建设来讲，从立意到可研，从环评到工可，从决定到开工，前后20多年，市委、人大、政府、政协以及社会团体等经过了若干调研、比对和讨论，尽管破除了重重阻力，但目前也只仓促了搞了一个开工仪式而草草收场、无疾而终。

2.就全省而言，还需要通盘统筹的谋划。不谋全局者，不足谋一域。湖南头顶长江，怀抱洞庭，腰缠四水，并且洞庭湖还一分为三。常德为西洞庭湖水源环境综合治理在积极探索，岳阳、益阳也在进行全面保护，但就全省而言，有环洞庭湖生态环境保护的倡议，有环洞庭湖经济建设的提议，概念、提法甚多。但从目前实践看，各自为政、划地而治的问题，需引起高度重视。加强环洞庭湖水源环境保护和综合治理，应以习近平总书记“两山”理论为指引，更多从系统层面、联动角度、协同方向、产业布局等不同纬度考量，坚持“一带一部”战略定位，坚持问题导向，坚持统筹兼顾，建立健全环湖生态补偿、监控管护、信息共享、联防联控机制，着力推进环洞庭湖水源保护工作更加系统化、科学化。

3.就人大而言，还需要动真碰硬的精神。守土有责、守土负责、守土尽责。作为人大来讲，在水源环境保护和综合治理工作中，还存在失位、缺位、错位的问题，对一些问题揭露不深，审议不透，监督不力。近年来，中央环保督察力度之大，前所未有，地方环保工作中的失职、渎职问题触目惊心、频频曝光，大量环保问题才得以有效整改。为什么一定要等中央指出来了，这些问题才能得到解决？不是地方政府不知道，不是各级人大不知情，而是各级组织担当精神、责任意识不够。就人大本身来讲，各级常委会在履职尽责过程中，该提出的审议意见“意犹末尽”，该作出的整改决定“避重就轻”，该问责的处理建议“下不为例”。正因为缺乏实事求是、动真碰硬的“狠劲”，这也客观造成了人大履职的不当、不力和不到位。

来源:常德人大2019年第三期

作者单位：市人大常委会研究室

编辑：贺潇