今年5月上旬，我委参与了“全市非行政管理区加强和推进人大工作”课题调研，并赴西洞庭实地听取西洞庭、西湖两区相关人员座谈会意见，就加强和推进我市非行政管理区（以下简称“管理区”）人大工作有了更深刻和更加理性的认识。

我市的西洞庭、西湖等管理区虽然不是正式的行政区划，也不是一级政府，但都履行着政府职能，承担着政府的所有管理职责，有政府管理的地方就应该要有民主监督，而我国的政体决定了对一个地方的政府、公检法司工作的监督，只能是同级人大来行使监督职能。加强和推进我市非行政管理区人大工作意义非常重大。一是推进依法治区的需要。开发区人大工作是我国人大工作的重要组成部分，结合管理区实际，依照宪法加强和推进人大工作，充分体现了广大群众的意志和愿望，也是坚持我国根本政治制度的必然要求。二是人民当家作主的根本保障。人民代表大会制度符合我国国情，是最适合人民当家作主、管理国家的组织形式。随着管理区经济的不断发展，群众政治参与的积极性不断提高，参与社会事务管理的愿望不断增强。为保证人民当家作主，必须不断加强管理区人大工作，使其与群众政治参与积极性不断提高相适应。三是建设和谐管理区的重要途径。目前，管理区出现的各种社会问题，单纯依靠管委会这一派出机构治理的模式已无法保证当地的和谐发展，亟需发挥人民代表大会制度的作用。人民代表大会由各地区、各民族、各行业的代表组成，他们之中许多人来自基层，是联系群众、反映民意的桥梁和纽带。人大代表可以通过与群众的联系制度、视察制度、接待群众来信来访制度等直接了解和反映群众的意见和建议，从而促进社会矛盾的解决，实现当地和谐发展。

一、现实中的困惑——“四无”尴尬

我市的西湖、西洞庭等管理区均根据湖南省委、省人民政府《关于国有大中型农场体制改革的意见》（湘发〔2000〕4号）文件精神改制为正处级市管管理区，比照县级人民政府行使职能职权。目前，两区均没有设立独立人大常委会，2015年始设立了正科级的人大政协联络办公室，和管理区办公室合署办公，职能限于联系代表委员，组织代表委员开展有限的活动，不能审查批准财政预决算，更谈不上实施有效的法律监督和工作监督，存在职责不清、体制不顺、力度不够等问题。管理区人大工作的薄弱与缺位导致的主要问题有：

1、行政决策无程序。目前，西洞庭、西湖两区的管理决策权集中在管党委和管委，但作为行使县级行政权力的管理区，在重大决策和决策实施的过程中，又面临着人大监督缺位的尴尬。比如管理区的基础设施建设、管理区重大招商项目引进等重大决策，应该有报同级人大审议决定的科学程序，但由于管理区人大缺位，重大决策总面临人大审议决定环节缺失。实际中，还存在管理区融资审批无主体，重大决策听证难开展等情形，实质上也都是人大缺位造成的。

2、工作推进无监督。由于管理区人大政协联络办工作放在管委办公室，显得“名不正、言不顺”，职能仅限于联系人大代表，组织代表活动，不能审查批准财政预决算，难以有效针对管理区行使事权、财权等开展人大监督工作，更谈不上实施有效的法律监督和工作监督，有的地方财政收支数额巨大，却几乎是一个监督空白，隐患重重。从管理区的选出的代表角度来讲，会议期间，代表参加所在区县的人民代表大会，听取和审议的是区县的事务，却同管理区关系不大，且对其基本情况不熟，难以提出好的监督建议。闭会期间，代表参加区县镇、街人大活动，情况不了解，有“作客”之感；想为选民代言，提出管理区的事，但区县又无法解决。故代表是“心有余而力不足”， 想发挥监督作用而不能。

3、立法执法无主体。由于本级人大政协联络办不能行使一级人大职权，所以管理区本级的法律监督也是缺位的。就西湖、西洞庭管理区来说，无法针对管理区内存在问题较多的《水资源保护法》、《农产品质量安全法》等开展重点法律监督，组织有针对性的执法检查、工作评议、法律调研等活动。上级人大的各类执法检查等活动尽管也覆盖了管理区，但更多的是从全市大局角度出发开展的，没有有重点的针对管理区实际，其法律监督的作用和效果也是泛泛的，群众感受不太明显。从另一方面讲，管理区的职能部门不是由人大产生的政府产生，而是由上级职能部门派驻，执法权在上级职能部门，故在实际执法中也面临执法权缺失的尴尬。

4、人民当家无平台。我们国家的人民代表大会制度的政体决定了我们由各级人民选举人民代表行使人民当家作主的权利。管理区虽然也选举了代表，但身份是周边区县或常德市的人大代表，听取和审议的是区县或常德市人大常委会及“一府两院”报告，与管理区工作关系不大，加之对“东道主”不便提出建议、意见，代表难以行使管理区人民当家作主的权利。同样，管理区乡镇人大工作由于受周边区县人大常委会指导，周边区县人大常委会对管理区工作不了解而无法指导针对性工作，乡镇人大主席团也只满足于依法开好例会，乡镇人大代表在闭会期间的作用发挥有限。

二、发展中的可能——“五有”现实

通过调查，在管理区加强和推进人大工作具有以下现实基础：

1、有法定的行政管理机构体系。西湖、西洞庭管理区根据湘发〔2000〕4号设立以来，进行了办事处（镇）、区直机关、区直事业单位机构和人事制度等系列改革，完善了内部管理体制。目前西湖管委会比照县级政府设18个职能委、局、办 ，辖1乡1镇、20个行政村、1个渔场、2个居委会。西洞庭管理区比照县级政府设 22个职能委、局、办 ，辖1镇2街道、10个社区、8个村。两区的行政管理体系健全完整，按照宪法规定，管理区的行政管理机构理应由人大产生，对人大负责，受人大监督。

2、有一定的面积人口区域规模。西湖管理区总面积70.1平方公里，人口5.68万；西洞庭管理区总面积110.54万平方公里，人口6.8万。两个管理区的面积不小，人口不少，导致管理区行政管理机构的权力相对集中，亟须人大监督。

3、有较强的经济发展后劲实力。西湖管理区凭借较好的农业产业发展基础，于2012年成功申报了西湖国家现代农业示范区，目前正在围绕“区域中心、农业公园”的总目标，深入推进“新人新风新西湖”建设。西洞庭管理区2012年以来，先后获得了省级工业集中区、国家现代农业示范区、国家农业科技产业园、常德国家高新区西洞庭生物科技园，并成功入选国家农村产业融合发展示范园。同时，两区因为均由国有农场改制而来且距常德市中心城区距离在40公里内等原因，因而具有土地资源较优、文化开放包容、区位优势明显等共同优势，两区2017年地区生产总值分别达到16亿元、33.2亿元，经济发展质量较高，后劲较足。

4、有完整的社会管理职能职权。两区根据湘发〔2000〕4号改革成立管理区后，明确为常德市人民政府的派出机构，比照县级人民政府设立职能管理机构，行驶职能职权，管理区域内的经济社会事务，经过近20年的不断完善，管理体系越来越科学健全，尽管很多职能部门为派驻单位，但从完整体系上讲，基本与区县一致。管理区对自身职能职权的行使也在摸索中不断发展，其方向也是要达到和区县一致。

5、有岳阳、益阳市机构设立的先例先行。在管理区人大机构设置及工作加强上，我省岳阳市、益阳市步子迈得较大，有很强的现实借鉴意义。与西湖、西洞庭管理区同为农场改制而建的岳阳屈原管理区、益阳大通湖管理区均由两市人大派驻正处级的人大（联）工委，给足了工作人员编制和经费，按单一行政区人口比例分配上级人大代表名额，并且在工作上突破了仅限于联络工作的限制，主要工作是：完成市人大常委会委托办理的工作任务；负责管理区市、区人大代表选举及代表履职考核工作，组织代表参加各级人大会议；为代表活动提供专项经费保障； 组织代表开展闭会期间的学习培训、视察和调研等活动；对乡镇人大规范化建设进行领导；宣传法律法规，保证上级人大及其常委会决议、决定的实施；检查居委会组织法、村委会组织法的落实情况；组织各级人大代表审议管理区及市“两院”派驻机构的工作通报，交办好代表提出的涉及管理区工作的建议、意见等。基本上完全行使了县级人大常委会的职权，两市的做法既遵循了法律的基本精神同时又结合实际进行了创新探索，基本契合了管理区的现实需要，运转也非常成功。

三、实践中的启示——三点推进建议

除了现实的需要和管理区厚实的工作基础外，加强和改进管理区人大的理论依据同样也较为充分：第一，按照马克思主义的基本原理，生产关系必须适应生产力发展的水平和要求，如果生产关系不适应生产力发展的水平和要求，就须改革那些不适应的生产关系和上层建筑。就我市而言，西湖西洞庭区经济发展这么快，但作为民主政治建设主要内容的人大制度建设却跟不上，就是一个证明。所以说在开发区加强人大工作是符合“老祖宗”基本原理的。第二，人民代表大会作为国家的根本政治制度覆盖全国，管理区当然不能例外。第三，符合宪法精神。管理区人大机构的设立尽管现在还没有具体法律规定，但宪法规定了根本组织原则，就是国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。现在管理区都有行政管理机构，按照宪法规定，它们理应由人大产生，对人大负责，受人大监督。

结合调研和分析，对如何切实可行、依法加强管理区人大工作，本人也做了一些深层次的思考，梳理主要有以下几点：

1、在国家有关法律层面上修订完善。习近平总书记说过：“新形势下，我们要毫不动摇坚持人民代表大会制度，也要与时俱进完善人民代表大会制度”。由于现行法律法规对管理区人大工作尚没有明确规定，在实践中加强管理区人大工作制度建设的研究和探索显得尤为迫切。建议省市人大要加强管理区人大工作的理论研究，积极反映管理区群众的呼声，建言全国人大适时开展组织法、代表法、监督法等法律的修改完善，并制定管理区人大工作相关法律法规，明确开管理区人大的职责权限，从法律“源头”上保障加强管理区人大工作依法可循。

2、在现行法律框架下推进派驻工作。时不我待、实践出真知。在目前的形势下，我们不应该停滞观望，应该积极争取省委、市委的重视和支持，借鉴岳阳、益阳模式，推进管理区派驻人大（联）工委工作实践，同时扩大派驻人大（联）工委职能职权，增加管理区市、区两级人大代表名额，让派驻人大（联）工委依法履行权力机关职责。

3、加强对管理区人大工作的联系指导。目前，管理区人大工作滞后是不争的事实。除了机构的不适应，更多是由此而导致的工作的缺位。因此，作为上级人大的市人大常委会加强对管理区人大工作的联系指导责无旁贷、义不容辞。一是要将管理区人大工作机构纳入市人大常委会对口联系指导范畴，建立科学的联系指导机制。二是要加大市人大各专门、工作机构对管理区人大工作的具体业务指导力度。三是要在出台加强基层人大工作的文件中，着力强调同步推进管理区和区县市人大建设。

最后，管理区党委也必须高度重视自身人大建设，落实各项保障措施，提升人大工作软硬件水平，保障其人大工作权责真正落实到位，为管理区人大工作的创新发展营造积极氛围。

作者单位：市人大农业委

编辑：贺 潇