石门县人大常委会主任 王振华

财政是庶政之母，是政府履行职能的物质基础。在财政状况紧张、收支矛盾比较突出的中西部地区，县级人大依照《监督法》、《预算法》等法律法规对财政预算进行监督，促进政府合理编制收支计划，提高财政资金使用效益，更好地为县域经济社会发展服务，推行依法理财，既是法律赋予的权力和责任，更有着十分重要的现实意义。

　　一、目前监督现状

　　1、审查程序到位。县级人大及其专门委员会严格按照《预算法》和《监督法》规定的程序和时限，要求相关部门及时报送报表资料，并组织召开相关会议，分别对预算草案、预算执行情况、调整预算以及决算情况进行审查监督，做出决定，确保了法律的严肃性。

　　2、监督措施得力。县人大对财政预算的审查内容不断完整和细化，除已经编制到项的科目外，对财政切块资金的项目编制也都进行了全面审查，基本上实行了全过程监督，使预算安排的透明度更高。对涉及民生的重大项目支出，县人大审查后还及时提出调整安排建议，进行交办。如柑橘产业是石门县的支柱产业，为做好柑橘“一病一虫”的防控工作，确保支柱产业安全，石门县人大常委会在对前三年防控专项资金使用情况进行专题审查的基础上，向县政府建议建立“一病一虫”防控工作长效机制，县政府及时作出安排，从县财政中每年安排资金50万元用于此项工作，为农村经济发展提供了重要保障。

　　3、监督效果明显。通过人大审查，被监督部门的预算法制意识得以增强，预算的编制、管理水平明显提高，部门、单位之间苦乐不均的现象得到缓解，预算审查为县域经济社会事业的发展发挥了积极作用，财力的配置进一步合理。石门县是山区贫困县，一般预算收入不足3亿，是典型的“吃饭财政”，要挤出财力发展事业，确保正常运转，难度很大，但在县人大的监督支持下，自2007年以来，每年用于支持基础设施建设、新农村建设、重点项目建设的资金超过亿元，为压缩非生产性支出，规范财经管理，县政府出台了一系列规范性文件。仅2007年一年，石门县政府就先后出台了《石门县专项资金管理办法》、《石门县行政事业单位会议费、业务接待费管理暂行办法》、《石门县财政投资评审暂行办法》、《石门县公务用车编制配备和使用管理办法》、《石门县行政事业单位财务管理暂行办法》、《石门县行政事业单位国有资产管理实施办法》6个管理办法和规范性文件，使财政资金用到了刀刃上。

　　二、存在的主要问题

　　虽然县级人大及其专门委员会为完善监督程序，加大监督力度，提高监督效益做了大量有益的工作，但在具体实施过程中，由于受各方面条件限制，也还存在一些亟待解决的问题。

　　1、重分配，轻效果。在县级人大审查过程中，由于财政困难，往往考虑较多的是财政收支是否平衡，是否按照相关规定进行了资金分配，保证了必需项目，但对编制的具体支出项目是否真实，其项目实施是否可行，财政经费是否全部用于该项目支出，项目定额标准是否合适，项目实施后能达到什么效果不能全面深入地进行了解核查，另外，县人大虽然对本级财政安排的切块资金延伸进行了项目细化的审查，但由于管理体制的原因，对上级安排的专项资金使用无法进行有效的监督，这些项目从规划到设计、招投标，从监理到验收结算，都是上级部门完成的，而县级部门只是一个报帐单位。有些单位出现了重复申报项目、虚列项目套取财政资金的现象。

　　2、重编制，轻执行。对预算的监督，既有事前项目编制的监督，也有事后项目执行情况的监督。目前县级人大对预算执行情况的监督主要是依靠县级审计部门进行同级审计以后的情况汇报，但由于审计部门是政府的组阁局，其经费、人员管理均受制于人，具有先天的条件限制，加上其审计范围也不能涵盖所有项目，往往只是对其是否符合财经政策和国家有关规定进行评价，对项目的效率和效益如何没有深入涉及。而且在实际工作中，虽然《预算法》规定“未经批准调整预算，各级政府不得作出任何使原批准的收支平衡的总支出超过总收入的决定”，但是在实际执行中需要新增开支的项目，却往往以县委常委会、政府常务会或办公会纪要的形式进行资金安排，再在调整预算时由人大对既成事实进行追认，对增加的项目和预算以及绩效情况，人大不能依法进行监督。

　　3、重支出，轻收入。在预算审查过程中，支出项目资金的分配一直是关注的重点，但对收入如何组织，如何应收尽收、收入项目是否全部纳入预算关注不够。虽然有的地方要求财政部门向县人大报送了报表，但由于收入的不确定性和时间上的差异，县人大也不能及时有效进行监督。实际上，对包括超收收入、上级转移支付收入、专项收入、预算外收入等应纳入监督范围的收入加强监督，同样是减少征收成本、提高财政资金绩效的重要环节和内容。收入没有纳入预算管理，就会出现“体外循环”，逃避监管，造成突击性、浪费性支出等行为，削弱预算监督的约束力。

　　4、重本级，轻下级。按照目前乡财县管的财政管理体制，乡镇财政逐步虚化，加上乡镇政府的很多职能上划到县，乡镇作为一级财政的条件和职能已不复存在，而且现在乡镇人大主席团本身建设和运行也不够规范，对本级财政预算的监督基本流于形式，其资金特别是上级安排使用的项目资金很难得到有效监督。而按照《预算法》“县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督”的规定，县级人大应对县乡两级财政的总预算一并进行监督，但实际上因为乡镇人大对本级预算有审查批准的权力，县人大对乡镇这级除了汇总的收支情况外，将审查的主要精力放在了县本级上，对乡镇资金使用效益的监督形成了县乡两级事实上的空当。

　　三、产生问题的主要原因

　　在实际工作中出现的这些问题有着多方面的原因，既有体制上的原因，也有工作程序和机制保障等方面的原因。

　　1、法律依据不足。目前对财政预算实行绩效评价，全国还缺乏统一的法律法规，没有固定成型的操作办法，而且现有法律之间衔接不够严谨，依法监督依据不足。如《预算法》是国家强化预算分配管理，加强国家宏观调控，保障经济社会发展的主要法律，但对预算绩效监督只字不提，而且《农业法》、《教育法》等法律也对这些专门支出的资金预算安排进行规定，使预算监督法律体系的完整性和权威性受到削弱。

　　2、缺乏专门的评价机构和指标体系。西方发达国家和世界银行等国际组织都设有公共支出绩效评价机构，作为公共投资财政支出绩效评价执行主体。而在我国，缺乏这样一个有权威性的财政支出绩效评价机构，财政支出绩效评价工作主要分散在各部门进行，审计等部门的评价过于单一片面，使财政支出绩效评价结果差异大，缺乏可比性。同时，由于缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的指标体系，在人大审查时，没有统一的具体标准，难以保障财政支出绩效评价结果的客观公正性。

　　3、预算编制方法不科学，限制了监督约束。目前县级预算的编制大多还是实行基数法，不管以前的基数是否合理，一律按固定比例增长，各部门的支出形成刚性，只能增，不能减。政府的资产管理和预算管理相脱节，许多资产“家底”不清，编制预算时基础信息不准。而且预算编制的时间短促，内容不够全面，不能正确反映部门、单位所有预算内外收支情况，以致县人大审议时间不足，难以提高审查质量。

　　4、专业人才不够。由于县人大的特殊位置和工作性质，在财政预算和项目绩效论证等专业性和技术性要求很强的工作审查中，往往缺乏必要的专业人才，需要借用其他力量，难以完全保证实施有效监督。

　　四、对策及建议

　　针对以上原因，要较好地解决预算监督中实际存在的问题，提高财政资金使用效益，笔者认为，应该从以下几方面进行努力。

　　1、加快财政预算监督管理的法制化建设步伐。对财政预算进行绩效评价是对高效政府的制度约束和手段，要通过强化财政绩效预算监督的法律地位来不断推动人大对财政预算管理的约束力，为此，应在《监督法》、《预算法》、《审计法》等相关法律中增加绩效管理的要求，制定统一规范的绩效评价管理办法，同时完善配套相关法律法规，强化预算管理的统一性和权威性，为进一步加强财政预算监督管理工作奠定必要的法制基础。

　　2、建立专门绩效评价机构和指标体系。除审计部门以及财政和项目实施部门自身的评价机构外，应考虑设立直接对人大负责的绩效评价机构，或者设立评价专家库，随机组织评价，确保评价准确全面公平。同时，由于财政支出项目内容复杂，对象层次多，效益多样，为保证项目评价指标具有可比性，还必须按照定性与定量相结合、统一性指标与专业性指标相结合的原则，建立起一套完整的绩效评价指标体系，使项目的绩效目标量化、具体化，以利于人大对各类项目的投入水平与支出效益进行评价监督。

　　3、加强部门责任，健全财政预算监督机制。要明确各部门责任，建立资金追踪问效制度和奖罚措施，把绩效评价贯穿于财政支出安排和实施的全过程。财政部门要大力推行部门预算，在各主要环节加强制度约束，改变财政预算资金拨付到部门后没有合适手段进行有效监督的状况，实行真正的零基预算和综合预算，并延长预算编制时间，推进政府收支分类改革，将项目支出进一步细化，减少绩效评价体系实施的难度，为人大高质量的审查提供保障。审计部门除进行合规审计外，还应逐步进行绩效审计并向县人大汇报，便于人大审议决策。各部门在向财政部门申报项目的同时，还应向县人大各专门委员会备案，由财经工委和各专门委员会共同审查，以利于整合力量加强监督。

　　4、加强人才队伍建设。县级人大要在专业工作人员的培养、选拔、调动上加大力度，逐步引进并合理配置各方面的专业人才，从人才结构上为强化预算绩效监督提供保障。

（编辑：曾环石）