津市市人大常委会主任 余永贵

政策法规体系，是一个地区乃至一个国家依法行政的依据。在现行的政策法规体系建设中，作为县市级人大，虽然不具有立法权，但可以根据实际情况，制定具体实施相关政策法规的规范性文件，加强对行政执法行为的监督检查，促进行政机关依法行政。

　　一、加快制定相关细则规则，从操作层面上规范行政行为

　　1、加快建立重大行政决策事项量化标准。重大行政决策事项涉及经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性强、与人民利益密切相关，因此，决策的内容必须是科学的，才能符合经济、社会发展规律，有利于解放和发展生产力，得到广大人民群众的普遍认同和拥护。实践证明，市政府作出的一系列重大行政决策在促进我市经济社会发展方面发挥了重要作用，特别是《湖南省行政程序规定》实施后，市政府所做的一些对应性工作，有力促进了依法行政工作的深入开展。但我们有些行政机关在重大行政决策事项中没有严格按照《湖南省行政程序规定》去执行，有的单位仍然是领导脑袋一拍、重大决策即来，涉及公众重大利益的事项一经决定，公众有不有意见一律执行，即使走听证程序，也是走过场，由组织听证单位指定民意代表，并不是真正代表民意。究竟哪些事项属于重大行政决策，由于没有具体的范围和标准，各行政机关在执行中不好把握。比如涉及公众利益的使用数字电视问题，是不是重大行政决策事项，该不该听证后决定，由于没有界定，因而相关单位未按重大行政决策程序操作，致使群众使用数字电视后，反映强烈，认为没有实现便民利民。这个例子说明，如果行政机关重大行政决策事项不按程序来办，即使做的是一件好事，也得不到群众的认同；如果按程序来办，就能做到依法决策、科学决策、民主决策，就能解决一些棘手的社会矛盾、改善民本民生。细化重大行政决策的具体事项和量化标准，就是要明确规定哪些事项属于重大行政决策，哪些具体事项必须按《湖南省行政程序规定》确定的重大行政决策程序操作。政府可以征求意见后，对各行政单位的重大行政决策事项象行政许可事项一样，列出具体的目录并予以公布，使行政单位便于操作。

　　2、加快建立行政处罚裁量基准制度。行政处罚自由裁量权就像一把双刃剑，如果适用得当，就能实现公平正义；如被滥用，则极易侵犯相对人的合法权益，滋生腐败。由于现行行政法律法规普遍存在较大处罚幅度的问题，使行政执法人员具有较大的行政处罚自由裁量权，造成了实际执法中处罚的随意性，使行政处罚出现了畸轻畸重、显失公平，以罚代管、滥用处罚，同一案件、处罚不一的现象，滋生和助长了行政执法人员在执法工作中的神气、霸气，造成了老百姓窝气、受气，导致行政处罚合法不合理，合法不合情。因此，建立行政处罚自由裁量权制度已成当务之急。行政执法机关要对执法依据中有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款进行梳理，根据我市经济社会发展实际，对行政处罚裁量权予以细化，能够量化的实行量化，做到模糊的规定明确化，宽泛的幅度具体化。要依据处罚相当的原则，科学设定裁量标准，在法律规定的处罚行为、种类和幅度范围内，将违法行为再细分成几个档次，每个档次制定不同的量罚标准，做到“授而不滥”和“控而不死”，避免轻错重罚，重错轻罚，同案不同罚。

　　3、加快制定新出台法律法规的贯彻实施办法。由于现代信息渠道畅通，新法律法规尤其是与人民群众生产生活密切相关的新法律法规公布后，群众不仅可以迅速知悉相关信息，而且对各地如何贯彻实施的办法措施特别关注。比如2008年底国家对契税政策调整后，无论是人大代表还是普通老百姓，都非常关注执行情况，人大代表多次询问相关信息。科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本、基本要求是全面协调可持续发展，本人认为，在新政策法律法规颁布实施之后，政府及各行政单位如果能够吃透精神，迅速制定符合发展的贯彻实施办法，就能够实现以人为本，达到促进全面协调可持续发展的目的。例如，今年国家出台了一系列保增长、促民生的政策措施，如果各行政机关能够吃透精神，加快制定这些政策在贯彻实施办法并加以执行，那么对顺利渡过经济危机、对人民群众生活的改善、对地方经济的发展都会发挥很大的推动作用。

　　二、加大规范性文件备案审查工作力度，从源头上规范行政行为

　　人大常委会在开展规范性文件备案审查工作中发现，部分行政单位制发规范性文件的随意性较强，发文程序不规范，少数单位存在有文不报的现象，甚至有的单位以临时机构的名义或者将文改函后制发规范性文件，故意规避报备工作。由于规范性文件制发程序不到位、缺少必要的监督，有些规范性文件实施后，使行政管理相对人的合法权益受到了侵害，与以人为本的执法理念相背。因此，要加快政策法规体系建设，促进依法行政，必须加强对行政机关规范性文件的监督管理，强化前置性监督，从源头上规范行政行为。

　　1、严把准入关。要确保规范性文件的质量，必须要对规范性文件的内容和制发主体等加以明确。第一是明确标准。即统一公民法人或其他组织权利义务的范围，将涉及公民人身权、财产权、获取行政许可权等权利义务的范围以列举式加以规范，凡行政机关制发的文件涉及所列公民权利义务、具有普遍约束力可反复适用的，纳入备案审查范围，不属于所列内容的不予备案。第二是界定职能。政府要进一步界定相关部门的职责权限，明确除法律法规规章另有规定外，临时性机构、行政机关的内设机构和派出机构，不得制发规范性文件。第三是加强管理。实行规范性文件“三统一”制度，即统一登记、统一编号、统一公布，没有实行“三统一”的文件一律无效。要定期对规范性文件进行清理，及时对规范性文件进行修改，宣布失效、废止。

　　2、严把审查关。首先要审查规范性文件的形式内容。要审查报送备案的文件内容是否涉及公民权利义务关系；公民权利义务关系属于哪种类型，报备资料是否齐备等。其次要审查制发依据。有的规范性文件内容不仅涉及相关法律、法规和规章，而且涉及国家有关政策，还有的涉及地方性法规和规章规定以及地（市）级相关单位的规定，如果依据找不准，难免出现与上级规定不一致或者相抵触的问题。再次要严格把关。对文件内容与法律法规相抵触的予以纠正，该修改的修改，该废止的废止，该撤销的撤销。

　　3、严把出口关。第一是出具审查意见书。对规范性文件的审查结果，要向制发单位出具书面审查意见，同时抄送市政府或者政府办公室。第二是加强与发文机关承办机构的沟通。通过沟通，一方面进一步了解发文目的，掌握文件制发详细情况，便于提出审查意见；另一方面督促制发机关按人大常委会的审查意见书进行整改，对既不按审查意见整改，又不提出正当理由的，人大常委会要宣布撤销，并向社会公布。第三是强化责任追究。要强化规范性文件制定、审查和发布各个环节的责任，建立规范性文件备案审查工作责任制，哪个环节出现问题，追究哪个环节责任人的责任。

　　三、加强行政执法监督检查，从责任落实上规范行政行为

　　1、加强层级监督检查力度。一是加大执法检查力度。政府法制办要不定期地对各单位行政执法情况进行检查，各行政机关要经常性地对本单位行政执法人员的执法活动进行监督检查，及时纠正违法和不当的行政行为，不断提高政府的公信力和执行力。二是严格落实行政执法责任制。市政府以及行政单位要全面落实行政执法责任制度，要将行政执法主体、依据和职责进行分解，严格执行行政问责制度，对行政机关及其工作人员的行政违法行为实行责任追究，防止出事后政府“买单”现象的发生。三是全面推行执法质量考核评议。要通过对行政执法案卷进行评查、建立依法行政档案等方式，开展执法质量考核评议工作，以量化记分的方式对有关执法主体进行考评，考评的结果作为考核、评定单位负责人政绩和干部晋职晋级的重要条件。

　　2、加强人大常委会监督力度。一是要进一步拓展监督领域，除加强对抽象行政行为的监督外，要通过工作评议、执法检查、受理信访等方式加强对行政机关具体行政行为的监督。二是要进一步转变监督方式。近年来，对行政机关的监督市人大常委会运用得较多的是执法检查、工作评议、听取专项工作报告、而对于特定问题的调查、询问和质询等方式却运用得较少，今后，对于行政机关及其工作人员的违法执法问题，情节或者后果比较严重、造成重大影响的行政行为，要启动特定问题调查、询问和质询等监督方式。三是要进一步拓宽监督渠道，实行主动监督与被动监督相结合，使行政执法工作真正置于人民的监督之下。

　　3、加大社会监督力度。政府行政行为要接受社会的监督，必须实行行政公开。一是公布行政执法流程。将行政执法的依据、标准、程序、过程、结果等以公众最易知晓的方式向公众公开，坚持公开执法，防止搞暗箱操作，广泛接受社会监督。这样，既使公众能够依据法律赋予的权利和义务选择自己的行为方式，获得应有的利益，实现国家发展、人民富裕、社会和谐的目的；又能使行政机关的执法活动置于公众的监督之下，行政机关无论在程序性还是实体性执法上，若存在庇漏，就更容易被他人获知，使相关利益方或是赞成或是抵触，对依法行政产生影响。二是公布行政执法主体资格。行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权。市政府在公布行政执法主体资格方面做得很好，已经在政府网站上公布了行政执法人员名单。因此，各行政机关也要公布单位的职权职责，行政执法人员要坚持持证上岗、亮证执法。 三是公布权利救济渠道。《行政许可法》、《行政处罚法》等法律法规中，都规定行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。

　　四、加强对行政执法人员的素质培训和管理，从执法理念上引导行政执法行为

　　当前行政机关对行政执法人员的培训普遍存在三少现象，即集中培训少、综合素质培训少、职业道德培训少，相应的行政执法出现了以强者自居多、以罚代法多，行政执法人员以人为本的执法理念不强。有的从本单位经济利益出发，对行政违法行为一律实行罚款，而进行说服教育、实行警告的少，还有的在规定的罚款幅度内就高不就低等等。因此，要按照“政治合格，纪律严明，业务精通，作风过硬”的要求，加强对现有执法人员的职业道德教育和法律业务培训。

　　1、加大对行政执法人员的培训力度。要充分利用党校、夜校平台，通过在岗轮训、办培训班、讨论会等多种形式，实现对执法人员培训的定期化、规范化，加强对行政执法人员的引导、教育，促使他们转变“以罚代法”等传统执法模式，在牢固树立“执法为民，服务经济”的现代执法理念基础上，认真处理好依法行政与优化经济发展环境的关系，实现严格执法与规范经济发展秩序、依法行政与维护管理相对人合法权益的双赢。

　　2、加大对行政执法典型的宣传推介力度。当前在群众中有种不好的现象值得关注，那就是少数群众发生纠纷后“信访不信法”，无论是否有理，无论是否可以通过法律途径解决，都要上访，如交通事故抬尸闹事件就比较典型。此外，行政执法机关也反映执法难度大。究其原因，本人认为主要是对行政执法的宣传不够，导致少数群众对执法不了解、不理解、不支持。所以说行政执法机关要改变执法理念，要换位思考，通过加大宣传力度，来引导群众遇事用法、维权靠法、配合执法，促进行政执法环境的改善，推动依法行政。

　　3、加大对行政执法人员的交流轮岗力度。目前全国推行的公务员交流轮岗体制主要是领导干部的提拔任用，一般公务员跨部门交流较少，这种交流制度，对干部尤其是行政执法人员，存在着诸多弊端：一是工作环境狭窄、缺乏创新，滋生出工作惰性；二是长期从事执法岗位工作，求其办事的人多，摆不正个人位置，滋生出特权思想。三是形成了执法人员身份终身制的客观事实，只要不犯错误，即使能力一般、表现一般也很难辞退，使干部管理难度加大。因此，各级政府及相关行政单位要按照公务员法的规定，加强对行政执法人员的交流轮岗，在交流领导干部的同时，规定一定的交流条件，每年交流一批一般干部，要将强势部门的执法人员与弱势部门的执法人员进行交流，要在行政机关内部实行轮岗，要通过干部轮岗交流把那些不干事、不尽职，大错不犯、小错不断的执法人员清理出队伍，使干部能够引以为戒，在工作岗位上事事谨小慎微，严格依法办事。

（编辑：曾环石）