常德市发展和改革委员会主任 周运来

依法加强对经济工作的监督是各级人大的一项重要职责，而计划审查监督是各级人大对当前经济工作开展监督最主要的形式之一。当前，计划审查监督制度的背景已由计划经济过渡到市场经济，如何做好新形势下的计划审查监督工作，更好地推动经济与社会的协调发展，是当前人大工作面临的一个重要课题。本文着重从计划审查监督制度的必要性、科学性、实效性三个方面进行探讨。

　　一、深刻认识市场经济条件下计划审查监督制度的必要性

　　随着市场经济体制的建立，我国社会迅速实现转型，政府职能从直接干预经济向提供公共服务转变。在计划经济体制下，庞大严密的社会资源计划分配体系有指令性的、微观的、具体的指标，权力机关对计划的审查监督是刚性的、具体的。市场经济体制改变了计划配置方式，发展计划也变为指导性的、宏观性的和预测性的。这种情况下，有的观念认为，社会发展计划与政府工作报告同质化，发展计划指标又相对重复，再无必要专门审查监督。这种观念的产生，是由于对计划审查监督制度认识不深引起的。实质上，市场经济条件下的计划审查监督制度仍有其深厚的存在基础。

　　一是理论基础。现代宏观经济学认为，计划是宏观经济调控的中心环节和重要手段，对于更好地发挥市场在资源配置上的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系，加快转变发展方式，具有不可替代的作用。党的十七大报告提出：“发挥国家发展规划、计划，产业政策在宏观调控中的导向作用，综合运用财政、货币政策，提高宏观调控水平”。这充分说明，规划、计划是宏观调控体系的重要组成部分，在经济社会发展的新形势下仍具有积极意义。在社会主义市场经济运行中，计划作为宏观调控的重要手段，可以弥补市场机制内在的局限性，克服市场调节存在的自发性、盲目性、滞后性等弊端，同时可以对社会化大生产进行协调，以使社会生产有组织、有计划地实现各种经济联系和协作，对维护经济稳定具有不可替代的作用。

　　二是法律基础。加强和规范对国民经济和社会发展年度计划和五年规划的审查及其执行情况的监督，促进经济社会持续、健康发展，是宪法等法律法规赋予我国权力机关的神圣职责。《宪法》规定：“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”。《监督法》第三章规定，各级人大常委会每年6至9 月听取和审议计划执行情况报告、以及对规划、计划调整的审查监督程序。因此，审查批准计划并监督其执行，是宪法和法律的一种授权，更是一种法定职责。如果忽视这项工作，或对计划的审查监督只停留于形式，没有实质性的监督，就是失职、不作为。

　　三是民意基础。权力机关审查批准国民经济和社会发展计划，是人民当家作主、行使国家权力的重要体现。决策的科学化、民主化是民主集中制的重要环节。依法管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业的重要途径之一，就是加强对社会发展计划的监督与审查。权力机关通过将计划编制情况及审议意见向社会公开，增强决策的透明度和公众的参与；通过召开经济形势分析会、专家论证会等途径，完善决策信息和智力支持系统，健全决策协商和协调机制；通过开展调查研究、对重大建设项目进行视察等形式，广泛征求民意；通过密切与人民代表的联系，加强代表意见建设的办理，处理群众信访等渠道，广泛收集社情民意，接受群众的监督。

　　二、切实体现市场经济条件下计划审查监督制度的科学性

　　当前计划审查监督制度基本上沿用计划经济条件下的做法，由于原来审查的各项详细的指令性计划大多不复存在，而有关指导性计划指标政府工作报告中也有反映，因此，现在计划审查监督给人的印象就是一种形式。要坚持计划审查监督制度，就必须对其内容进行调整，适应形势变化。

　　一是要切实把握审查原则。根据时间段的长短，经济社会发展的目标可分为年度的短期计划、5年规划等中长期规划。无论计划的长短，市场经济条件下的计划原则与计划经济条件下有很大的不同。计划经济条件下，偏重于对具体指标的科学性、合理性、平衡性进行审查。然而市场经济条件下，对计划的审查主要是审查指导国民经济和社会发展的思路，是否体现科学发展观的要求。核心是要体现“五个统筹”：要看计划安排是否体现统筹城乡发展的要求，在注重积极推进城镇发展的同时，注重着力推进“三农”发展；是否体现统筹区域发展的要求，在注重鼓励发达地区率先发展的同时，注重大力支持欠发达地区加快发展；是否体现统筹经济社会发展的要求，在注重保持国民经济又好又快发展的同时，注重努力促进教育、科技、文化、卫生、社会保障等各方面社会事业的发展；是否体现统筹人与自然的和谐发展的要求，在注重加强人力资源的培养、开发和利用的同时，注重切实加强对环境和资源的保护，加强生态文明建设：是否体现统筹国内发展和对外开放的要求，在注重充分利用国内市场和资源发展的同时，注重通过实施外向型经济发展战略，拓展经济发展的空间。

　　二是要合理确定审查重点。计划经济时期，国家要通过计划逐一配置重要资源，所以各项指标定得非常细。现在的微观发展计划，更多属于市场、企业和资本自我调整的内容。在市场配置资源的今天，计划内容要突出宏观性、战略性和指导性，规划指标少而精，而且总体上是预测性、指导性的。统计显示，现阶段我国95％以上的商品资源由市场来配置，国家定价的商品不足5％，社会主要商品供求平衡和供大于求的已超过99％。自2002年加入世贸组织7年以来，中国经济深刻融入全球市场，政府制定经济社会发展计划所涉及的内容，也要跟进形势、突出重点，主要经经济指标可以由政府工作报告体现，而计划报告的核心内容应是政府投资计划，这个内容是当前两个报告中都体现得不够具体的。政府投资计划是政府开展经济工作可以由政府直接决定的内容，也是能对经济社会产生重要引导的重大措施，更是人民要求科学、公正、合理配置公共资源的强烈呼声。能够由社会投资建设的项目，要尽可能利用社会资金建设，政府投资要主要用于关系国家安全和市场无法有效配置资源的经济和社会领域，一般都是对经济社会发展全局有重大影响的项目。因此，改进计划审查监督制度的科学性，必须在内容上重点放在对政府投资计划安排上的审查监督，凡是重大政府投资项目，应报经人大会议审批通过，避免政府部门不顾财力可能，盲目制定发展计划，资金不落实先上项目，少量资金上大项目，形成“烂尾楼工程”或短期行为的政绩工程。按目前的体制，重大政府投资项目要坚持党委领导、人大决定、政府执行的原则。

　　三是要强化审查法律效力。无论是经济发展计划的制定还是执行，法律责任制度都是“计划”具有权威性和严肃性的必要条件和根本保障。目前，国家预算法早已出台，这给预算审查监督制度提供了法律依据，而关于计划的法律法规无论是全国或地方都是空白，这是当前预算审查监督制度较之计划审查监督制度显得更实在的重要原因。目前，各级权力机关对计划的审查主要依据《宪法》、《监督法》的抽象规定，计划审查监督的范围、内容、程序和审查效力、责任等均没有明确，对经济发展的计划其内容尚无统一和规范的规定，使计划执行监督也很难做到规范。因此，一方面，要实现“经济发展计划”法律化，纳入法治轨道。国家尽快制定计划法、投资法等相关的法律，配套制定国民经济和社会发展计划条例等相应的法规，真正把国民经济的运行和社会各项事业的发展纳入法制化的轨道。就目前而言，当务之急是完善与约束性指标相配套的法律责任体系。由于计划的制定和执行涉及到政府的众多部门，加上传统“官本位”观念的影响，对政府工作往往疏于监督，所以，确定“计划”实施主体的法律责任比较困难，这就需要在传统的行政、民事、刑事责任的基础上，把完成约束性指标明确为政府部门行政首长的责任。另一方面，要改革现行“计划”的制定体制，确保上级（中央）“计划”对下级（地方）“计划”的指导性和约束性。例如，全国“十一五”规划是2006年3月十届四次人代会议通过的，而地方“十一五”规划在此之前都已被地方人代会通过，中央“规划”的制定晚于地方“规划”的制定，因而对地方“规划”的制定无法起到指导和约束的作用，难免使两者出现不一致的地方。因此，经济发展计划的制定体制要改变，使上级的“计划”制定在前，下级的“计划”制定在后。

　　三、努力增强市场经济条件下计划审查监督制度的实效性

　　一是要改进审查方式。计划审查监督长期以来存在的突出问题是代表大会和常委会的会期短、议题多，对计划草案和计划执行情况的审查只是其中一项，2005年开始人大会将原来在大会上宣读的计划报告改为书面报告，加之计划的范围很广，内容丰富，仅靠短暂的会议期间的审查监督，难以深入、全面，难以提出有针对性的、建设性的意见，影响计划审查监督的质量和实施。改进对计划的审查、批准方式，具体来说，就要在完善以人民代表大会为主体的审查方式的同时，逐步增加人大常委会会议对重大项目安排及实施情况的专题审查，完善两种会议审查有机结合的审议制度；充分做好审查的前期准备工作，并尽可能地采取多次、逐项等审查的方式，对计划的重点内容逐项进行表决。

　　二是要加强实时监督。必须加强对计划执行过程中的跟踪督促，提高监督实效。权力机关要牵头主抓，定期组织相关部门召开经济形式分析会、专家论证会等，掌握经济发展状况和运行态势，听取计划执行情况汇报、组织人大代表视察计划执行，及时督促问题的整改、审议意见的落实，促进政府改进工作，严格计划执行的刚性。此外，对经济建设中热点问题要及时监督，开展有关经济方面的执法检查活动，为经济发展计划的执行创造良好的外部条件。

　　三是要开展重点视察。开展对计划执行情况的监督，必然要求加大对具体建设项目建设情况的监督力度。我市现在仍是典型的投资拉动型经济，重点建设对我市经济拉动的贡献率超过一半以上，工业项目和交通等基础设施建设是全市重点建设的大头，关系全局、牵动全局。因此做好计划的审查监督工作，首先要加强对政府投资计划的审查监督，核心要将计划监督的重点转到重点工程建设项目上，定期开展专项视察，深入了解重点项目的结构和投资方向，投资计划的完成情况，工程质量、安全措施、环境保护情况，农民工工资支付情况等。

（编辑：曾环石）