鼎城区人大常委会 周跃华

人大的司法监督，是指人大及其常委会通过法定的方式和程序对同级人民法院、人民检察院和人民政府中的公安机关、司法行政机关的司法工作以及对司法人员是否依法办案，特别是对他们严重违法造成冤假错案进行监督，以促进司法机关的工作和行为合法。人大及其常委会的这种司法监督权的根本基础就在于，人大及其常委会是代表人民的载体，而人民又是一切权力的最终承担者，人大及其常委会代表人民行使对司法工作的监督权。然而实践中，人民群众对当前人大司法监督权行使的力度和深度不甚满意，特别是一些申诉控告个案反映出来的司法不公乃至司法腐败，人们对此深恶痛绝，期望人大加强监督。但是，《监督法》恰恰没有赋予人大“个案监督权”，人大要想在申诉控告个案上有所作为，往往要力避干预司法独立之嫌。因此，在人们过高的期望值环境下，人大的司法监督往往处于尴尬境地。笔者认为，为了避免走入这种种境地，强化司法监督，应注重“内”“外”结合。即由人大整合现行法律法规中规范的各种监督机制，形成合力，并借用这种外力，督促司法机关启动内部监督制约机制，增强监督实效。本人试从人大司法监督权的特点分析入手，分析“内”“外”结合的必要性和可行性。

　　一、人大司法监督权的特点和运作方式及缺陷

　　（一）人大司法监督权的行使特点和运作方式

　　根据我国宪政的实践，当前我国人大司法监督权的行使特点和运作方式表现如下：

　　1、人大司法监督权是一种程序性、象征性的监督。人大及其常委会对司法机关的监督主要表现为听取和审议“一府两院”的年度工作报告或不定期的专项工作汇报。这种程序上的监督往往因为有些工作报告通过文字上的表述掩盖了问题的实质而使得监督无法到位。实践中，作为人大通过人事任免的方式而对司法机关进行的监督，也往往流于形式，一般情况下，只要地方党委决定任用某某为检察长、副检察长、院长、副院长等而由有关机构提交人大或其常委会给予选举或任命时，人大一般都通过任命。这种本来通过行使人事任免的权力能有效监督司法机关的监督权力显得很“虚”，因此，人大的司法监督力度自然微弱。

　　2、人大司法监督权是一种宏观性的监督。根据法律的有关规定，人大的这种司法监督权只是一种整体上抽象的宏观上的监督，仅是对本区域带有全局性影响的司法工作进行监督，这是因为人大同时是立法机关，如果赋予人大具体的针对具体问题而享有的那种监督权（这种监督权实质上就变成了司法权），就会造成立法机关同时享有司法权的局面，这是有悖于权力配置规律和权力制衡要求的。

　　3、人大司法监督权是一种事后性监督。虽然人大可以通过行使质询权（或询问权）、特定问题的调查权、特定的人事任免权等来实现其对司法的监督，但是这些权力的行使前提是出现了司法不公或司法人员贪污受贿、徇私枉法、滥用职权、枉法裁判等问题。

　　4、人大司法监督权是一种间接性、非诉讼性的监督。对在司法过程中出现了审判不公、枉法裁判的具体案例，人大可以行使司法监督权，可以要求有关人员给予答复、说明，也可以通过有关程序免去有关司法人员的职务，但是，人大无权直接改判有关案件或改变有关案件的定性，人大也无权就具体案例启动诉讼程序。

　　5、人大司法监督权是一种非专业性监督。司法，是一项专业性非常强的工作，只有那些逻辑思维严谨、受过较好法学专业训练、有丰富的法律基础、丰厚的法律素养、有广泛社会阅历的人才能真正从事好司法工作。因此，严格说来，司法并不是每个人都能从事的工作。目前，司法界正在朝着越来越精英化、专业化的方向发展。但是，从我国人大代表组成人员的职业结构和人大常委会组成人员及其工作人员的专业背景来看，其中法律界的精英（或有过法律工作背景）的人员很少。这种监督主体的非专业性就决定了人大的司法监督权是一种非专业性的监督。非专业化主体对专业性工作进行监督的结果必然是低效率、低质量的监督。

　　6、人大司法监督权是一种单向的上对下的监督。根据我国宪法的规定，人大是国家的权力机关，国家的行政机关、审判机关、检察机关，由它产生并对其负责，受其监督，由此，人大是司法机关的上位机关，是一种上对下的监督，从理论上说，人大所作的决议、决定，同级司法机关必须执行、贯彻或答复，并不得懈怠。

　　（二）《监督法》语境下的人大司法监督的缺陷

　　监督的语义学解释，是指“从旁察看并督促”，它是一种对违法或错误行为的制止或纠正。通过以上对人大监督运作特点的分析可以看出，人大的宪法地位决定了它具有至高无上的监督权力，人大的监督可以不受任何空间的限制，人大对“一府两院”具有最高的监督权力。然而，其行使司法监督权时的上述特点又决定了其监督的实效不可能太明显，也不可能太迅捷，监督的高质量目的不容易达到。因此，人大的司法监督不能及时、迅捷、直接地督促每一种违法或错误行为得到制止或纠正，甚至于对很多具体错误违法行为，人大及其常委会是无法予以发现的，更谈不上督促违法或错误行为得到制止或纠正。

　　《监督法》对各级人大及其常委会开展司法监督规定了听取司法机关专项工作报告，执法检查、规范性文件的备案审查、特定问题调查以及人事监督等方式。但是，除了人事监督方式外，其他几种监督方式都不可避免地再现个案监督同样的弊端，即常委会组成人员中专业法律人士不足，在进行诸如听取司法机关专项工作报告、执法检查时，难免不出现“外行看热闹”的局面，难以发现司法行为的弊病，并提出有针对性的意见。因此，人大对司法机关的监督，很大程度上只能走过场，提些不痛不痒、流于形式的意见。而司法机关针对此类的人大监督，也就采取文来文往的方式敷衍了事，监督还是成为一纸空谈。规范性文件的备案审查，现在各地人大通行的做法是以被动审查为主，主动审查为辅，加之区、县一级的司法机关几乎不发布规范性文件，这一监督方式对基层司法机关来说也收效甚微。至于特定问题调查，且不说从程序设置上对进入这一监督方式要求甚高，即使进入这一程序，地方人大常委会还是受制于人力、智力的不足，难取得实质效果。此外，这几种监督方式都不可避免地存在制度设计上的先天不足，即对司法机关的监督只能遵循事后监督原则，从而使监督效果大打折扣。

　　二、司法监督重在整合外部监督资源启动内部监督机制

　　笔者认为，《监督法》为各级人大常委会设定的司法监督，只是提供了监督的各种外在形式，要真正起到监督的实效，还是应该借由人大自身及整合的外部监督力量促使司法机关“建立和完善符合司法官职业特点的内部监督制约机制”，并狠抓落实，从而确保实现司法公正。此举的主要意义在于：

　　（一）有利于保证司法独立。司法独立是司法公正的保障，人大的监督不能干预、干扰司法机关独立行使司法权。若是人大对某一案件或是某类案件进行监督，提出建议或意见，则有可能出现干扰司法机关独立裁判的现象。

　　（二）符合司法工作专业性强的特点。司法工作是一项专业性很强的工作。目前地方人大常委会组成人员中有法律知识背景的人员较少，让权力机关直接就司法机关的某项具体工作和某类案件进行监督，难免出现“外行监督内行”的尴尬。通过人大整合相关监督资源后督促司法机关监督司法机关并督促司法机关强化内部监督，就能较好避免这种情况。

　　（三）能够实现人大监督职能的正确定位。人大及其常委会对司法机关的监督，就其实质来说是国家权力机关对司法权力的制约。人大监督司法的目的，应当是从制度上、机制上予以纠正和解决问题，促进司法机制的完善，实现社会的普遍公正，也就是说人大对司法权的监督应该是立足宏观层面的监督。而以司法权力制约司法权力，督促司法机关强化内部监督机制建设，就是从制度层面着手，既摆正了人大监督的位置，也较容易为司法机关所接受。

　　（四）有利于提高监督实效。出于对司法独立的尊重，人大的监督一直以来遵循“事后监督”原则。司法行为是有时效性的，在维护司法权独立的同时，对于一些明显的错案，拖延了纠正的时间，则有可能在社会上造成不良影响。而通过司法机关相互制约，并运用内部监督程序进行监督则不必拘泥于“事后监督”，案件审理中、审理前都可以采取适当方式加以监督。

　　三、人大整合监督资源督促司法机关强化内部监督机制的具体做法

　　督促司法机关运用内部监督制度管人管事，对促进公正司法起着重要作用。实践中，各级司法机关内部并不缺乏各类名目繁多的监督制度，但因种种因素实际效果并不理想。宪法第一百二十九条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关，第一百三十五条规定，人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责、互相配合、互相制约，以保证准确有效地执行法律。司法实践中，这两条宪法规定并没有得到很好的实施。具体地说，检察机关的法律监督职能还远未充分发挥出来，法、检、公三家“分工负责、互相配合、互相制约”的机制亦未得到很好的体现。有的地方检察院民事、行政抗诉案件的“案源枯竭”，三家是“配合有余，制约不够”。因此，各级人大常委会的首要职责在于督促检察机关充分发挥法律监督职能，督促司法机关完善内部监督机制，并加以落实，才能最大限度地防止和减少司法不公现象的发生。笔者认为，可以从以下几个方面采取措施：

　　（一）健全司法机关向人大常委会报告备案制度。常委会应明确司法机关应当以规范性文件的形式，将系统内部的有关内部监督制度和本单位所制定的内部监督制度及时向常委会报告。同时，对于落实内部监督制度方面的措施、取得的成效也要及时报告，使权力机关对司法机关的工作有更全面的了解，不断增强人大监督的及时性和针对性。

　　（二）充分发挥检察机关的“三个监督”，必要时赋予检察机关向人大常委会提出司法建议的权力。检察机关作为法律监督的专门机关，在对公安的立案监督、侦查监督和对法院的诉讼监督过程中容易发现一些徇私枉法的苗头，人大常委会要充分利用检察院的这个优势，赋予检察机关向人大提出司法建议的权力，及时督促司法机关启动内部监督程序。如今年我区在人大常委会的支持和督促下，区检察院与区公安局联合发文制定了《关于进一步强化侦查监督的意见》，进一步细化和规范了检察机关对公安机关的立案监督和侦查监督。区法院、区检察院联合发文制定了《关于加强量刑建议工作促进司法公正的意见》，规定把量刑建议纳入法庭审查程序，促使法院加强量刑规范化工作，切实改变量刑畸轻畸重的状况，促进和保障量刑公正，收到了较好的效果。

　　（三）加强对人大常委会任命的司法工作人员的监督。这是人大监督权和任免权的有机结合的最佳途径，能够实现既监督事，又监督人的目标。可以建立常委会领导约见司法办案人员谈话制度，即由常委会领导与对提请人大常委会任命的司法人员在任命通过后进行个别或集体谈话，提出要求，鼓励其以后更好地履行职责。可以建立对司法人员的任前公示制度，对提请人大常委会任命的司法人员，任命前由人大常委会将拟任职务等相关情况在媒体上进行公示，接受人民群众和社会各界的监督。

　　（四）充分运用《监督法》赋予的监督形式，有效督促司法机关完善内部监督体制建设。监督实效的发挥不在监督的多少，而在于监督是否到位。地方人大常委会可以根据当地实际情况，每年选取一至两个专题，采取执法检查、听取司法机关专题汇报、组织代表视察等方式，发现问题，督促司法机关从改进完善其内部监管机制入手，达到改进工作的目的。一是帮助司法机关重新梳理、修改完善各项内部监督制度，使内部监督工作做到有章可循、有制可查。二是强化人大监督意识，司法机关要主动向人大及其常委会报告工作、主动邀请代表视察工作。三是司法机关要强化内部监督工作。如法院要加强审监庭力量，公安局要加强法制办力量。四是检察机关应定期向人大常委会或主任会议报告立案监督、侦查监督、诉讼监督的情况。

（编辑：曾环石）