安乡县人大常委会 郭成刚

听取和审议“一府两院”专项工作报告，也就是工作评议，是监督法确定的人大常委会的一种主要的、经常性的监督形式。监督法颁布实施以来，各地人大常委会按照监督法的程序开始启动了工作评议。笔者就依法开展工作评议，浅谈自己的看法。

　　一、依法开展工作评议存在的问题

　　从各地启动工作评议的情况来看，开展工作评议主要存在以下三个方面的问题。

　　第一，监督法的认识问题。一是关于监督主体的认识问题。工作评议是人大常委会的一种监督形式，开展这项工作需要人大常委会主任会议、专门委员会、工作机构做大量工作，也需要人大代表和人民群众的参与，以致有的人认为工作评议的主体是人大常委会和人大代表，甚至有的地方把人大常委会的工作评议异化为代表评议。二是关于监督形式的认识问题。目前，根据监督法第二章的规定，各地纷纷出台了听取和审议“一府两院”专项工作报告办法，关于“一府两院”专项工作评议办法，人大常委会任命对象年度履职报告办法等具体的监督形式。工作评议这种主要的、基本的、经常性的监督形式没有确立。三是关于监督程序的认识问题。监督法对工作评议从制定计划到公布专项工作报告、审议意见及其研究处理情况，规定了七个程序。在实际工作中，还没有完全启动这七个程序，而把工作评议分为“简化程序”和“一般程序”。认为听取和审议“一府两院”专项工作报告，按传统的做法，适用“简化程序”；只有“评问题”才适用“一般程序”。四是关于监督内容的认识问题。由于监督法没有直接明确工作评议的内容，只是在第八条规定了工作评议的三个原则，在第九条规定了工作评议议题的七条途径。有人认为工作评议就是评问题，而不是评某个方面的专项工作，以致人大常委会难以确定议题，“一府两院”感到有较大压力，工作评议这种经常性监督形式，变成了非经常性的“刚性”监督形式，不利于按监督法的程序全面启动工作评议。

　　第二，审议意见的内含问题。监督法在制定过程中，吸收人大监督工作实践中创造的一些提法和做法，如监督公开、专项工作报告和审议意见，等等。这些工作层面上的提法上升为法律概念使用后，如何有效分清其内含和外延，以及在整个监督法律体系中的地位和作用，是一个复杂而又必须做的工作。规定审议意见制度是监督法的一大特色。从法律规定看，审议意见是联系监督过程与监督结果的重要纽带，是人大常委会监督工作中的中心一环，审议意见的质量和落实情况直接关系到人大常委会监督的实际成效。法律效力是审议意见这一法律概念的核心，对这一问题的不同理解，直接决定着审议意见的形成、表现形式、督办以及“一府两院”的处理、反馈等。而对于审议意见的法律效力，实践中分歧很大。第一种观点认为，审议意见是人大常委会组成人员的审议情况反映，仅仅是“议”，并不是人大常委会正式表决通过的文件，没有法律效力，只供“一府两院”研究处理时参考；第二种观点认为，审议意见具有法律效力，原因是监督法明确将审议意见写入其中，但是审议意见的法律效力要低于决议决定；第三种观点认为，审议意见并不具有实体性的约束力，而只有程序性的约束力和强制力，即“一府两院”必须研究处理，并反馈情况，至于“一府两院”如何研究处理则没有刚性要求；还有一种观点是从审议意见的形成和确定的生成过程，反过来判断其法律效力，并认为经人大常委会表决通过的审议意见具有法律效力，对于其他的审议意见，则效力等同于代表的建议、批评和意见。

　　第三，违法责任问题。监督法既是实体法，更是程序法。监督法不仅规定了七种监督形式，而且还对于人大常委会如何开展监督、“一府两院”如何接受人大监督都作了详细的程序性规定，其中最典型的就是对“一府两院”提交专项工作报告的“20天、10天、7天”时间规定。但是，监督法并没有规定违反程序性规定的后果或法律责任，而监督权力只有在程序中才能得到有效行使，如果程序得不到有效执行，监督权力就可能会落空。以这三个时间点要求为例，一些地方采取了工作上的安排来防止违反法律规定的时间要求，如早部署、早通知、早安排，有的还制定监督工作时间表严格执行。但这些工作层面的安排，并不能有效解决万一出现违反法律规定时应如何处置的问题。而有些地方规定，对于“一府两院”不能按时提交专项工作报告的，不列入常委会会议审议。但是，执行时间点的要求是“一府两院”的义务，并不能因为违反法定义务，而免除他们接受监督的责任。也有一些地方认识到这一问题，在贯彻落实监督法的地方性法规中设置了“法律责任”一章，但在内容规定上，没有将违反监督程序性规定与违反监督实体性规定有效区分开来，并在责任方式上采用了“通报批评”“书面检查”等带有明显的行政处罚色彩的手段，其合法性和合理性值得探讨。总的来看，对于“一府两院”违反监督法规定，到底应该承担什么样的法律责任，目前尚无科学权威的观点。

　　二、依法开展工作评议的探讨

　　依法开展工作评议是一项长期的过程，需要各级各部门的共同努力，社会各界的大力支持；需要人大常委会的不断实践，本人认为主要是加强以下三个方面的工作。

　　第一，认真学习监督法，统一思想认识。

　　监督法颁布实施以来，各地组织了各种形式的培训，社会各界对这部法律有了一定了解。由于以上问题的存在，社会上甚至人大系统内部对这部法律的实质把握得不够透彻。需要采取多种形式，加强对监督法的学习，把监督法纳入普法内容，作为各种培训班的授课内容。通过学习，主要是统一以下认识。

　　一是正确认识人大监督的地位与作用。我国的监督体系由党内监督、国家权力机关监督、法律监督机关和行政监察部门监督、社会监督共同构成，只有在这四个方面的紧密配合和共同努力下，监督才会发挥强大的整体效力。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的根本途径和最高实现形式。人大对政府、法院、检察院进行监督，是宪法赋予人大的一项重要职权，是党和国家监督体系的重要组成部分。人大作为国家权力机关的监督，是代表国家进行的监督，是最高层次的监督，具有广泛的民主性，工作的全局性，法律的权威性。

　　二是正确认识人大常委会监督的内容与原则。人大常委会监督什么？宪法和有关法律作了明确规定，概括起来是工作监督和法律监督两个方面。工作监督就是对“一府两院”的工作是否符合宪法和法律，是否符合人民的根本利益，是否正确贯彻人大及其常委会的决议、决定，是否正确行使职权等进行监督。主要包括：对“一府两院”专项工作的监督，对计划和预算执行情况的监督，对法律法规实施情况的监督。工作监督的主要形式有：听取和审议“一府两院”专项工作报告，也就是工作评议；听取和审议计划、预算的执行情况；审查和批准计划和预算部分调整方案；审查和批准决算，听取和审议财政审计工作报告；以及执法检查。法律监督就是对规范性文件是否符合宪法和法律规定所进行的监督。法律监督的形式有：执法检查，备案审查，以及撤销违宪违法或者不适当的规范性文件。监督法把人大常委会行使监督权的原则，规定为“五个坚持”，即坚持党的领导的原则，坚持依法行使监督权的原则，坚持集体行使职权的原则，坚持接受人民代表大会监督的原则和坚持公开原则。

　　三是正确认识工作评议的性质。工作评议源于工作监督，制定监督法时总结了“述职评议”和“工作评议”的成功经验。在监督法释义中（《监督法辅导讲座》第67页）把工作评议定位于是听取和审议专项工作报告的一种形式和具体做法，是对“一府两院”专项工作进行审议和评价的监督活动。开展工作评议，可以把对工作的监督和对人的监督有机地统一起来；工作评议，不仅可以评议本级政府及其组成部门，还可以评议政府直属机构和在本行政区域内的上级垂直领导机构；工作评议，可以围绕改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题进行评议，并且可以就这些问题反复多次地开展工作评议。

　　第二，制定监督细则，规范评议程序。

　　监督法在立法上留下了很多空间，为人大常委会的监督提供了很多探讨的地方。制定监督法实施细则或者实施办法是很有必要的。制定监督法实施细则，主要是在监督法的基础上进一步规范以下监督程序。一是明确议题提出的程序。监督法第九条规定了从六条途径反映的问题和“一府两院”要求报告的专项工作来确定议题，而没有规定怎样确定议题。建议采取以下程序确定议题：首先，由人大常委会专门委员会或工作机构收集整理议题；然后，向人大常委会主任会议提出初步议题建议；主任会议研究后，向人大常委会提出议题建议；人大常委会差额投票表决，确定议题。二是明确审议意见提出的程序。建议人大常委会会议增加审议和通过审议意见的议程，人大常委会会议期间有关专门委员会或工作机构及时综合人大常委会会议的审议意见，提交当次人大常委会会议通过后，形成审议意见书，由人大常委会主任签发，交被评议单位研究处理。鉴于审议意见经过人大常委会会议审议和通过，其性质应当具有法律效力，法律效力低于决议、决定，但高于代表建议。三是明确违法责任。按照一般的立法手段，应当增加违法责任一章；对于违反监督法有关条款的，应当追究法律责任，或启动有关法律程序。

　　第三，依法开展工作评议，增强监督的权威性。

　　国家机关严格依法办事，是依法治国的内在要求。严格依法办事，一是要严格依照法定的权限办事，国家机关的职权必须由宪法和法律规定，限于宪法和法律规定的范围内，即职权法定，越权违法，越权无效；宪法和法律规定的国家机关的职权，国家机关必须认真履行，失职违法，失职问责。二是要严格依照法定的程序办事，国家机关行使职权必须严格遵循法律规定的程序，即程序法定，程序违法无效。人大及其常委会是国家权力机关，其监督权是宪法和法律赋予的，离开了宪法和法律，人大监督就失去了法律依据。只有坚持依法监督，监督才有权威性和法律效力。人大监督的对象、内容、范围和方式都要严格符合宪法和法律的规定。工作评议也必须在法律规定的职权范围内，按照法定的程序，对法定的对象进行监督。评议的主体要合法。根据宪法和法律规定，国家权力机关的监督权，只能由各级人大及其常委会行使，而不能由其他任何组织和个人行使。监督法第二条第一款规定：“各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权。”因此，评议的主体必须是人大常委会。评议的对象要合法。监督法第五条规定：“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。”根据本条规定，评议的对象主要是“一府两院”以及这些国家机关中由人大及其常委会选举或任命的国家机关工作人员。评议的内容要合法。根据监督法第八条规定，人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，开展工作评议。评议的程序要合法。根据监督法第二章的规定，工作评议有以下七个程序：①制定评议工作计划；②公布评议工作计划；③组织人大常委会组成人员和人大代表开展视察和专题调研；④人大常委会工作机构汇总各方面的意见，提供专题材料；⑤人大常委会举行会议听取和审议专项工作报告；⑥人大常委会审议意见的研究处理；⑦公布专项工作报告和审议意见及其研究处理情况。

（编辑：曾环石）