津市市人大常委会 齐绍进

公共权力是统治阶级为了维护自身利益而以强制手段体现出来的国家意志。权力，作为一种充满魔力的社会现象，它给人类社会带来了巨大的利益，故文明选择了权力，但权力也给人类、给社会带来了深重的灾难。法国著名思想家孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验”；“有权的人们使用权力，一直遇到有界限的地方才休止”。 权力容易被滥用而导致腐败，一个重要的原因就是权力自身具有扩张性和腐蚀性。英国著名历史学家约翰·阿克顿有一句名言：“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对地腐败。”恩格斯说过，公共权力是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”。这就深刻地说明了公权的无限扩张性和内在倾向性。掌权人是一个个具体的、有自身利益追求的人。因此，如果权无制约，官无监督，则不仅不可能使其超越自身利益而天然地为人民服务、为社会服务，而且还可能滥用公权以获取个人或小团体利益，侵犯、损害公众的权益。因此，依法治权、依法治官已经成为当务之急。本文试图就如何发挥国家公权机关职能作用，加强公共公权监督谈一些浅显的看法和意见。

　　一、公权腐败的几种主要表现形式及其危害

　　我国的人民代表大会制度，决定了国家的一切公权属于人民，也决定了国家政权的组织形成：即通过人民的选举产生各级国家权力机关，再由国家权力机关选举产生各级行政、审判、检察机关的主要领导人，组成各级执行机关。这些机关在各级国家权力机关的监督之下，按照民主集中制的原则履行各自职责。国家的政权组织形式赋予了各级执行机关贯彻执行国家法律政策的权力。在我国法制还不十分完善的情况下，以权制权很难完全保证公权按照职责规定的方向和强度运行，尤其是在法治不到位的条件下，国家的权力意志很大程度上取决于部门、地方甚至官员个体的意志，在利益的诱惑面前，作为这些手握执行大权的部门、地方和官员，在执行国家法律政策的过程中，如果缺乏必要的监督，不可避免地会滥用职权，谋取私利，使公共权力发生异化和嬗变，进而产生公权腐败，党和政府虽然花大力气进行整治，但这种公权腐败现象并未得到根治。它主要表现在：

　　公权私有化——执掌公权的国家工作人员从一己之私利出发，将公权视为实现个人目的的工具，把人民给予的公权当作个人财产支配。崇尚“有权不用，过期作废”，用公权卖官鬻爵、徇私舞弊、贪赃枉法，或为家属子女谋利提供方便，或任人唯亲、拉帮结派，甚至采取不正当手段谋取政治利益。近几年在反腐败斗争中暴露出来的腐败分子，如陈良宇、胡长清、程维高等，即为典型。

　　公权部门化——执掌公权的部门，为了狭隘的集团利益，不顾法律的规定，将部门利益置于国家利益、人民利益之上，擅自利用手中的公权，谋取非法利益。他们在适用法律上唯我所用，凡是与集团利益有冲突的，或断章取义、或隐瞒政策与法律，进行暗箱操作。少数部门还利用国家赋予的公权，制定有利于集团而有损于社会的政策与规章，以使其集团利益制度化、长久化。

　　公权地方化——即有些地方政府为了保护本地资源和市场，或为了获得短期利益，不顾大局的需要和法律的规定，运用公权制定地方性规定，滥设滥用行政审批权限，在本行政区域内设置保护壁垒，阻碍产品的正常流通，为非法活动提供方便，破坏有序的市场运行机制。

　　公权商品化——在市场经济的影响下，一些地方、部门甚至个别人将公权异化为商品，当作交易中的筹码，不给好处不办事，给了好处乱办事。

　　各种各样的公权腐败现象是政治系统的痼疾，它毒化了社会氛围，破坏了市场经济秩序，异化了人与人之间的正常价值取向，对社会的发展和进步有着不可忽视的负面作用:

　　首先，公权腐败直接动摇着社会主义政治基础。要顺利建设和实现社会主义，必须要有一个稳定的社会政治局面，离开稳定，一切都无从谈起。当前，我们的改革进入攻坚阶段，建立社会主义市场经济体制转型期的深层次矛盾越来越突出，伴生的公权腐败现象也越来越成为人民群众和社会关注的焦点。近些年来，惊动全国的大小矿难、官煤勾结、社保风暴、圈地风暴以及屡见不鲜的贪官落马，无一不是公权腐败的结果。公权腐败严重损害党和政府的形象，损害党群、政群和干群关系。尤其是权利腐败与国有企业改革和一些职工下岗、收入降低、生活困难等社会矛盾交织在一起，使许多社会矛盾更易激化，也使得党和人民群众的联系越来越脆弱，甚至对党、国家和社会构成潜在的威胁。

　　其次，公权腐败直接破坏社会主义市场经济基础。公权腐败是政治公权与经济利益的交换活动。它使得公权资本化、资本公权化，纵观形形色色的腐败现象，大多离不开以权易钱，且数额巨大，这种行为不仅直接给国家和人民造成了经济上的损失，更主要的是与市场经济的法制化要求相背离，直接干扰正常的经济秩序，阻碍社会主义市场经济体制的建立，破坏经济机制的正常运行，阻碍社会主义现代化建设的进程。

　　第三，公权腐败直接破坏和危及法律的权威及其有效实施。公权腐败是权力向法律发起的挑战，是有法不依的结果。它所奉行的是权力至上、以人治为核心的“官本位”特权思想和价值观。反映在实际中，就是权大于法、以权压法、以权代法，以至执法不严、司法不公，甚至徇私舞弊、贪赃枉法。如果任其蔓延而不加遏制，就不可能做到依法治国，建设社会主义法治国家。

　　二、公权腐败的成因分析

　　公权腐败不仅无益于国家，有害于人民，并且很大程度上正在侵蚀我们的干部队伍，是依法治国之大敌。为此，我们有必要对这一社会现象从历史背景、现实原因等方面进行深层次的哲理思考，从制度上去进行有效防范。根据多方面的理解和分析，笔者认为，公权之所以腐败，主要有以下三个方面的原因：

　　其一，法律制度有漏洞。经过多年的法制建设，我国已经形成了较为健全的社会主义法律体系。但是毋庸讳言，这样一个法律体系，只是完成了形式上的健全，在实质内容上仍然有许多亟需完善的地方。纵观我国法制建设的历史，我们可以发现，这个体系是在十年动乱后几乎一片空白的基础上构建的，没有成熟的法学理论作指导，且受到思想认识和历史条件的限制。从立法这一层面上看，我国实行的基本上是部门立法制度，即由相关执法部门提出法律草案，交由国家公权机关审议通过。其间虽然经过立法调研、公民听证、会议审议等诸多程序，但仍然无法根除法律条文中的部门利益意识。因而，现行法律存在一些实质性的缺陷，少数法律甚至带有明显的公权部门化特征。再从执法这一层面上来看，各级国家机关在执行国家法律时，往往以自身利益决定执法取向，在执法过程中对执法出现偏差所带来的负面社会影响考虑得不多，执法的随意性很大。而作为国家利益维护者的执法监督机制虽然已经建立，但其作用有限，无法有效防范公权腐败行为。

　　其二，体制设计有缺陷。我国的国家机关设计大体上沿袭的是前苏联模式。它具有两个显著特点：一是国家机关高度集权，包揽了一切社会事务；二是实行低薪养廉制度，只考虑了公众的生存需要，而忽视了人们的个性要求。这种制度设计，在特定的历史条件下为国家集中财力物力开展基本建设发挥了积极作用。但它存在的缺陷也是十分明显的，一方面，国家对社会事务管得过多，统得过死，不仅束缚了社会的创新能力和公众的能动意识，也给国家机关及其工作人员滥用公权，实现权力寻租，留下了巨大的发展空间。另一方面，众多的国家机关和庞大的工作人员队伍，使得各级财政疲于应付，无法在短时间内提高财政供养对象待遇。据资料显示，我国现在财政供养比例是1：28，财政负担之重居世界前列。不断增长的供给需求与有限的财力形成了一对尖锐的矛盾体。改革开放二十多年来，我国在体制改革方面力度很大，在一定程度上修补了这一制度设计缺陷，社会矛盾得到了有效缓解。但是体制改革是一个庞大的系统工程，不可能一蹴而就。在当前市场经济条件下，这种带有计划经济色彩的管理体制仍然在阻碍生产力的发展和社会进步。在这样的社会背景下，公权腐败便有了一定的社会基础。

　　其三，少数掌权者素质不高。不可否认，在我国目前这支国家工作人员队伍中，主流是好的。大多数国家工作人员牢记党的为人民服务的工作宗旨，坚持依法办事，积极宣传党的基本路线和依法治国基本方略，在工作中做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，始终摆正了人民公仆的位置，但是同样不可否认的是，我们这支队伍也是良莠不齐的。少数掌权者对马克思主义政权理论把握不准，理解不透，在为谁执政、为谁用权这个问题上，认识出现了偏差，总觉得自己付出的多，得到的少。因此，他们总是打着行使公权的幌子，利用一切机会千方百计为自己或亲友谋取政治和经济上的利益，以满足不断膨胀的私欲。

　　三、国家权力机关加强公权监督的手段和途径

　　权力失去监督必然导致腐败。那么各级人大及其常委会如何充分发挥国家权力机关的作用，防止公权腐败的发生呢？从我国目前的情况看，主要应做好以下三个方面的工作。

　　第一，要加强立法，从制度层面预防公权腐败。

　　要从根本上阻止公权腐败的发生，就必须不断健全和完善法律制度，加快廉政建设步伐，堵塞现行监督体制和立法上的漏洞。立法权是省级以上人大及其常委会的一项重要职权，因此，要充分发挥职能作用，按照系统科学原理和廉政建设机制的需要，建立起中国完备的廉政机制建设法律体系，实现公权运行和监督过程的高度法律化、制度化。在立法工作中要切实履行中国特色社会主义理论的要求，一切从人民的根本利益出发，防止法律部门利益化。对现行法律法规和规章要进行一次全面清理，将那些有损人民利益的法律条款和规定进行修订完善，该废止的一定要废止，使法律充分体现国家至上、人民至上的原则。同时，要还权于民，减少公权数量，对那些侵害公民基本权利，影响可持续发展的法律法规要坚决摒除。

　　第二，要强化监督机制，从工作层面上预防公权腐败。

　　国家公权机关的监督是最高层次的监督，是一种对国家公权负责的行为。随着我国民主法制建设的不断向前发展，人大及其常委会的监督工作正在发挥越来越重要的作用。这些年来，各级国家公权机关在监督实践中创新了不少监督方式，取得了一定的监督成效。但是，监督工作始终是人大工作的一个薄弱环节，今后仍需继续加强。要以贯彻实施监督法为契机，进一步规范监督方式，加大监督力度，提高监督实效。要把关系改革发展稳定大局、关系群众切身利益和社会普遍关注的重大问题，作为监督工作的重点，通过听取和审议专项工作报告、执法检查等形式，促进“一府两院”依法行政、公正司法，从制度上、机制上逐步解决带有普遍性、倾向性的问题和群众最关心的现实问题。

　　第三，要依法开展人事监督，从人的层面上预防公权腐败。

　　“国家之败，由官邪也”。法律至上，法大于权，有效地约束公权是依法治国的重点和核心。公权具有扩张性和侵略性，一切拥有公权的人或机关都容易滥用职权，产生腐败。因此，依法治权重在治贪治腐，就是对掌握公共公权的国家机关工作人员，将法律之剑高悬其头上，对其进行有效地控制与监督。作为国家权力机关，可以从以下几个方面来遏制公权腐败：一要加强和完善人大常委会的选举任免工作，把住官员的素质关。公权是通过具体的人来实施的，公权的腐败是运用公权的人的腐败。要制止公权的滥用，必须解决好公权掌握在什么人手里的问题，地方国家权力机关要充分运用法律赋予的人事任免权，为依法治权把好第一关，要坚持选任前考察，党委部门推荐的领导候选人和提请人大常委会任命的干部，在选举任免前必须进行考察，对一些群众反映强烈的问题，党委部门或提请机关没有提供完整确切的说明材料的，人大常委会要组织专门调查，在考察的基础上，决定是否推荐候选人或提请任命。同时要坚持任前考试，对于人大常委会任命的国家机关工作人员，大都担负着领导重任，必须具备相当的科学文化知识、法律知识和领导才能，只有通过严格的考试才能比较客观地衡量拟任人员这些方面是否合格。目前大部分地方人大常委会都开展了任前考试，不过大多侧重于考法律知识，而对其政治品质、科学文化素质缺乏必要的检验，导致一些党性不强，素质不高的干部走上了要职，为权利腐败打开了方便之门，所以要积极探索考试途径，既要考试法律知识，也要检验干部的其他方面的素质，特别是政治品质，是衡量干部“革命化”和“德”的基本标准，更不能轻易放过，只有这样，才能充分发挥人大在选人用人上的准确性。二是要充分用活用足法律赋予的权利。《地方组织法》规定，地方人大及其常委会，有权对其选举任命的国家机关工作人员提出质询、撤职、罢免案，并付诸实施。在人事监督上，一方面，地方人大要以干部履职情况的监督为主，除了经常运用的听取工作汇报、督办决议决定和审议意见、现场视察、受理控告和申诉等工作方法外，还要大胆地运用质询、特定问题调查等法律手段，约束领导干部的行为。另一方面，要以干部的廉洁自律监督为主，对任何违背民意、滥用公权，搞假公济私、权钱交易、行贿受贿、贪污腐化的人和事，进行严厉惩处，要监督干部立党为公，执政为民，以廉为荣，以苦为乐。三是要充分发挥群众监督，大胆运用罢免权。马克思主义认为，人民群众掌握罢免权，最能反映人民民主的本质，这是无产阶级政权的真正人民性所在，也是人民群众对公权监督和行使权力的重要体现。人民群众只有在法律上、制度上确实拥有罢免权，才能真正有效地监督党政机关工作人员。邓小平同志也曾经明确提出：要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，使他们受到法律、纪律处分。所以要进一步完善群众监督制度，设立群众举报箱、举报电话，让公权腐败无立身之地。

（编辑：曾环石）