津市市人大常委会　胡强

　 乡镇人民代表大会是我国人民代表大会制度的重要组成部分，是我国最基层的国家权力机关，担负着宪法和法律赋予的重要职责。乡镇人大主席团作为乡镇人民代表大会会议期间的主持机构、闭会期间的事实工作机构，其工作质量和效率如何，对坚持和完善人民代表大会制度，加强基层政权建设将产生十分重要的影响。笔者根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）及有关法律，拟就乡镇人大主席团的法律性质、地位和职责谈一些粗浅认识，并就如何确立乡镇人大主席团的地位及发挥乡镇人大主席团的作用从法律的角度做一些初步的探讨。

　　一、《地方组织法》关于乡镇人大主席团的职责规定

　　《地方组织法》第十五条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。”第十六条规定：“地方各级人民代表大会每届第一次会议，在本届人民代表大会代表选举完成后的两个月内，由上届本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的上次人民代表大会主席团召集。”第十九条规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表向本级人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复。”第二十条、二十六条、二十八条规定，人代会期间，乡镇人大主席团可以提出主席、副主席、乡镇长、副乡镇长候选人人选；提出对主席、副主席、乡镇长、副乡镇长的罢免案，并提请大会审议；将代表提出的质询案交受质询机关答复。这些规定表明，乡镇人大主席团的主要职能是召集、主持乡镇人民代表大会和交办代表在会上提出的建议、批评和意见。

　　二、乡镇人大主席团履行职责的法律障碍

　　1、乡镇人大主席团的性质地位不明确。《地方组织法》第十四条明确了乡镇人大主席、副主席的法律地位及职责，但对乡镇人大主席团的法律地位及其职责没有规定。目前，虽然部分省市对乡镇人大主席团的性质地位作了规定，但基于《地方组织法》规定来看，却存在多种认识和看法。一种观点认为，乡镇人大主席团是负责召集和主持乡、民族乡、镇人民代表大会每次会议的临时性机构。理由是，按照我国宪法和法律的规定，我国地方人大常设机构只规定到县级以上，在乡镇一级不设立具有权力机关性质的常设机构。另一种观点以为，乡镇人大主席团的性质宪法和法律虽然没有作出明确具体的规定，但从对有关规定的理解和乡镇人大工作的实际上看，是事实上的常设机构。其理由，一是《地方组织法》第十五条规定：乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。从这一规定来看，乡镇人大主席团的工作是具有连续性的，直至本届届满为止。二是从实际工作看，乡镇人大需要一个常设机构来办理闭会期间的有关工作。宪法和法律赋予了乡镇人民代表大会13项职权，如果仅仅依靠每年一、二次人代会，每次人代会一、二天时间去履行，显然是不可能的，事实上，大量的工作需要在闭会期间去做。这样，就必须有一个常设机构。还有一种观点认为，乡镇人大主席团是类似于“委员长会议”、“主任会议”的半常设机构。理由是各级人大常委会是本级人大的常设机构，在大会闭会期间可行使人大的部分职权，而乡镇人大主席团则不能行使本级人大的部分实体性职权，但乡镇人大主席团与各级人大常委会又都具有召集本级人大会议的职权。同时，乡镇人大主席与“委员长会议”、“主任会议”在不可行使实体性职权方面是一致的，即在程序性方面发挥作用。

　　2、乡镇人大主席团的人员构成不合理。《地方组织法》对乡镇人大主席团的人员构成等没有明确的规定。部分省市对乡镇人大主席团的人数、人员构成等作了一些规定，但不够详细、具体，一般只规定乡镇人大主席、副主席“不得担任本级人民政府的职务”或“不得担任国家行政机关的职务”。由于对乡镇人大主席团其他成员的构成没有作出明确的规定，致使有些地方乡镇人大主席团构成中，不仅包括了乡镇党委书记、副书记、党委委员，甚至还包括了镇长、副镇长人选和一些行政职能部门的领导，党政班子成员在乡镇人大主席团成员中占有很大比重，乡镇人大主席团成员呈党政化趋势。这种结构在现实的政治、经济生活中，在加强人大监督职能、执行人大职权过程方面，容易使人大的“合议制”成为“首长负责制”， 使人大工作脱离群众，使乡镇人大主席团的功能受到扭曲，从而难以自主开展工作。

　　3、乡镇人大主席团的职责职权不规范。根据《地方组织法》规定，乡镇人大主席团的法定职能主要是“主持”和“召集”乡镇人民代表大会。而闭会期间大量的、经常性的工作，如监督乡镇政府工作、组织代表开展活动、反映代表和人民群众的意见要求等，法律上并没有明确规定由乡镇人大主席团负责。据了解，目前全国有20多个省、市、自治区人大常委会陆续制定出台了有关乡镇人大建设的地方性法规，不同程度赋予了乡镇人大主席团一些在闭会期间的职权。从这些地方法规的内容看，由于各地的情况不同，以及地方经济和民主政治发展的不同差距，有些地方性法规与现行法律的主要精神不太符合，尤其是对乡镇人大主席团性质的定位，仍然存在认识上的不同差距，导致对乡镇人大主席团职责职权的规定不够一致。有的规定乡镇人大主席团只作为闭会期间的工作机构，不能行使代表大会的职权；有的则赋予了乡镇人大主席团与县级以上地方人大常委会同等性质的相似职能。如有的省的地方性法规规定，乡镇人大主席团在闭会期间监督本级人民政府的工作、决定本级财政预算和国民经济计划的部分变更、决定副乡镇长的个别任免、受理人民群众对本级国家机关和工作人员的申诉等，基本具备了监督权、任免权、决定权三权的特性。尽管各地在地方立法上或多或少地对乡镇人大主席团闭会期间的职能作了一些规定，但由于《地方组织法》对此没有具体明确的规定，难以形成乡镇人大主席团工作的大环境，导致不少地方的乡镇人大工作举步维艰，在相当大的程度上限制了它有限职能的发挥和运用，使之成为一种形式化的机构。

　　三、强化乡镇人大主席团职能作用的必要性

　　1、强化乡镇人大主席团职能作用是农村经济社会发展的需要。随着改革开放进一步深入，农村经济社会发生了翻天覆地的变化，农村中各种经济利益的冲突与平衡调整的需要日益突出，民主政治的要求也更加强烈，这就要求进一步强化乡镇人大主席团职能作用，以适应农村经济社会发展的需要。

　　2、强化乡镇人大主席团职能作用是农村基层民主政治建设的需要。近年来，农村基层民主政治和法制建设，特别是 “村长直选”、“村务公开”、“村规民约”等村民自治制度得到逐步建立和完善。乡镇这一层次的基层民主政治和法制建设，却有待进一步深化。发扬基层民主，其中很重要的一方面就是要加强乡镇人大建设，特别需要加强乡镇人大主席团的建设，要在乡镇人民代表大会闭会期间通过一个有一定职能的乡镇人大主席团广泛接触基层群众、了解群众的心声及履行法定职责、处理日常事务、化解纠纷矛盾，进一步推动农村基层民主政治建设，维护农村经济社会的稳定和发展。

　　3、强化乡镇人大主席团职能作用是乡镇人大制度建设的需要。随着农村经济社会的发展，依法行政、依法办事是一种必然选择和行为方式。乡镇人大作为我国最基层的国家权力机关，一个极其重要的职责，就是在本行政区域内保证宪法、法律、法规和上级人大及其常委会决议决定的遵守和执行，营造一个良好的法制环境和氛围。从目前的现状来看，乡镇人大如果没有具有一定职能的主席团来开展闭会期间的经常性工作，是很难适应形势需要的，因而需要进一步完善《地方组织法》等相关法律，全面推动乡镇人大制度建设。

　　四、乡镇人大主席团发挥职能作用的法律途径探讨

　　1、将乡镇人大主席团改为常设机构。建议全国人大常委会在积极组织调查研究的基础上修改《地方组织法》，将目前的乡镇人大主席团直接改为乡镇人大的常设机构即乡镇人大常委会，明确将其地位、职责等列入组织法，从组织机构、人员配备上保障人大工作的开展。

　　2、赋予乡镇人大主席团部分职能。建议在不大篇幅修改《地方组织法》的基础上，通过立法解释或制定《地方组织法》配套法律，如《乡镇人大主席团工作条例》等，将部分乡镇人民代表大会的职权授给乡镇人大主席团代为行使，使人大主席团在一定意义上成为“常设机构”， 使乡镇人大主席团在闭会期间的工作有法可依、有章可循，解决乡镇人大“主席团想管不能管，人代会该管不能管”的弊端，保障乡镇人大依法监督的实效性和权威性。

3、对乡镇人代会进行适度改革。发挥乡镇人大在促进农村经济和社会发展、推进基层民主法制建设中的重要作用，关键是宪法和法律赋予的重要职责能得到切实履行。建议对乡镇人代会进行适度改革：一是增加乡镇人代会会议次数。将乡镇人民代表大会会议每年至少举行一次，改为每二至三个月举行一次，每次会议的会期不少于两天，突出监督权的运作，确保会议质量。二是减少乡镇人大代表名额。将乡镇人大代表名额减少为20至40名，便于灵活召开会议、降低会议成本。三是基本维持乡镇人大主席团现有职能。乡镇人大主席团不行使实体性权力，即不代替人大行使本级国家权力，主要在程序性方面发挥作用。这样既有利于充分发扬民主，又能使宪法和法律赋予的重要职责得到切实履行。

（编辑：曾环石）