常德市财政局局长 卢武福

　　财政预算是国家分配集中性财政资金的重要工具，是国家调控和管理经济社会的重要杠杆，既是监督法重点监督的内容之一，也是公众高度关注的焦点之一。加强预算监督、推进预算公开，意义深远，势在必行。

　　一、存在问题

　　近年来，随着监督法的贯彻实施和公共财政体系建设的推进，财政预算监督及公开取得了较大进展，但突出问题仍然不少。

　　1．预算内容比较粗泛，存在“监督不便”的问题。目前，地方政府报给本级人民代表大会审查的财政预算草案基本上延续过去计划经济体制下形成的预算草案模式。是按功能和类别预算进行编制的，仅有几张简表把预算数字汇总，过于简单和笼统，常常“只报大帐不报小帐”，收入和支出都只列大类，只有少数列到款，导致人大代表审议预算时“外行看不懂，内行搞不清”。据报道，今年全国“两会”期间〖BF〗，人大代表对中央预算审议的热情很低，对预算草案报告的反对票和弃权票达1/7，与公众和舆论对预算的高度关注形成强烈反差。

　　2．预算编制不够完整，存在“监督不全”的问题。近年来，部门预算制度改革虽然取得较大进展，但预算外收入在预算编制时没有完全纳入收入预算，使收入的统一性受到影响，既弱化了财政集中分配收入的职能，又因部分非税收入体外循环，破坏了预算收入的完整性和统一性，甚至为重复建设、挤占挪用、腐败浪费等行为提供了可能。同时，预算超收收入使用情况也没有及时、详细地报告，没有全面纳入财政统筹范围，很难确保财政支出用于公共领域。如2007年全国财政收入513万亿元，但实际上全国税收收入、国有土地出让收入、罚没收入、彩票收入、社保基金收入等总数大约为9亿元，约有39万亿元的收入没有上报全国人民代表大会，纳入监督范围。

　　3．预算执行比较随意，存在“监督不严”的问题。在现行分税制财政体制下，上级转移支付占地方可用财力比重越来越高以及年初不能确定的现实，导致地方财政收入变化很大，预算不得不调整；公共财政取向的转变，上级频频出台需配套增支的政策，导致预算不得不调整；捉襟见肘的地方财力与不断扩大的支出间的矛盾越发突出，财政部门只得无奈地对科目间的资金进行频繁划转调剂。这使得无论是地方财政年初编制的预算，还是地方人大通过的预算，实质上是一个“缺口预算”，使得预算执行比较随意，预算监督比较虚化，预算约束力大打折扣。

　　4．预算公开避重就轻，存在“监督不透”的问题。随着国务院《政府信息公开条例》的施行和公众依法申请预算公开的呼声高涨，预算信息公开工作在克难中缓慢前进。2008年5月27日，“公共预算观察志愿者”吴君亮获准查阅深圳市政府2008年度的部门预算草案；同年10月27日，卫生部向他们公布了接近完备的本级部门预算。2009年10月16日，广州市财政局在官方网站上公布了当年的财政预算报告。在新中国历史上，这三次回应都是第一次。但同时，预算信息公开中普通存在避重就轻的问题，如信息公开内容简单、时效性不强等，特别是真正重要或公众关心的信息往往语焉不详或无从获知。如“三公消费”支出公开的问题，公众一直要求公开，但未取得实质性进展。在2010年全国“两会”期间，四川省巴中市白庙乡政府公示了今年1月份公务开支明细表，详细记录了每分钱的花费，被称为“政府全裸第一例”，但随即来白庙乡的领导和上级部门大幅减少，申请经费、争取项目的难度明显增加。由此可见，我国预算彻底公开还有很长的路要走。与之相对应的是，目前我国预算透明度的状况及进展均不乐观。上海财经大学公共政策研究中心最近对我国财政透明度的评估结果表明，2010年省级财政透明度约为22分（满分为100分），仅比2009年增加016分。

　　二、成因探析

　　预算是“数字化的执政纲领”。其涉及经济社会发展的方方面面，目前产生问题的原因，同样是多方面的。

　　1．法律制度不健全。一是适应性不强。《预算法》已经颁布实施15年，但在审查主体、财政年度、审查范围、预算调整、法律责任等方面都不同程度的存在缺陷。特别是现在各级财政的收支结构及管理内容等发生了重大改变，而以预算法为核心的财政法律制度未相应作出调整，已不适应形势发展的要求。如在预算草案出台方面，由于目前我国预算年度实行的是历年制，地方财政部门一般于上年10月份才开始预算草案编制工作，而地方人代会一般在第二年1至2月份召开，编制预算的时间短促，无法在人大会议召开前1个月提交严密、翔实、科学的财政预算草案；在预算审议方面，一般情况下，财政预算草案报告要到人代会召开时才能发送到人大代表的手中，同时随着各地向人代会报送的部门预算的力度加大，而人代会审议预算的时间一般只有一天，在这么短的时间内，代表很难充分论证财政预算编制的合理性、合法性、科学性和效能性；在预算执行方面，待预算批准执行时，预算执行差不多已过去三、四个月甚至半年，出现了财政在较长时间无预算运行的问题，削弱了预算的严肃性和权威性。二是法定性不强。从实践来看，财政法律体系在整个行政法规体系中处于滞后和较弱的位置，与财政法律在国民经济和社会事业发展中的地位极不相称。如目前已有教师法、教育法、农业法、科学技术推广法等十几部法律超越预算法，对“财政支出”作出了安排，凸显了预算法修改完善的滞后和法律约束力的不够。三是科学性不强。由于目前没有出台规范和调整中央和地方政府之间收入分配关系的法律，未能形成政府内事权与财权相匹配的科学机制，无论是预算编制和执行，还是财政收入和支出，都存在制度性缺陷。

　　2．财税体制不完善。一是收入分配体制不完善。实行分税制后，有效地增强了中央财政的调控能力，但中央与地方政府事权与财权相匹配的问题未能得到根本解决。特别是在欠发达的中部地区，地方财政的正常运转越来越依赖于中央的转移支付、税收返还、过渡性收入，依存度高的地方超过60%，导致地方政府预算安排的自主性差，给预算编制、执行和监督带来了一系列问题。二是支出政策不完善。随着国家改善民生、倾斜“三农”等力度加大，需地方政府配套资金的政策越来越多，使地方预算不得不相应作出调整，对地方财政预算带来了较大冲击。三是财政管理体制不完善。按照预算法规定，在每一预算年度结束后，各级财政的决算草案经政府审定后，由本级政府提请人大常委会或代表大会审查批准。但在实际操作中，决算草案需待上级财政部门批复后，才能报本级人大常委会审查批准，使得预算决算审查监督明显滞后，导致预算和决算“两张皮”。

　　3．公开细则不明确。政府信息公开条例对预算公开只作了原则性规定，但在具体操作上，对一些十分复杂的问题没有明确和细化。比如哪些信息必须在预算中披露、预算科目披露到什么级次、预算中的许多专业术语如何处理得更加通俗易懂、预算数据应按权责发生制还是现收现付制提供、预算实体如何界定等等由于从法律层面没有对这些关键性问题作出明确规定，实际操作中存在很大弹性空间，容易在预算公开方面出现“选择性公开”的问题，公开的大多是简表、总数和不太重要的信息，直接影响了预算信息公开的效果，制约了预算监督向广度和深度推进。

　　三、对策建议

　　公共预算改革是我国民主政治改革的一个重要部分。这决定了推进财政预算监督与公开，是一项复杂的系统工程，是一场渐进式的改革，既不能一蹴而就，草草行事，更不能前怕狼后怕虎，徘徊不前，须下定决心、统一谋划，综合施策、稳步推进。

　　1．从完善法律法规入手，增强预算改革的严密性。一是着力完善《预算法》。应抓住预算编制这个“龙头”，完善公共财政预算，细化政府性基金预算，扩大国有资本经营预算试点范围，进一步完善由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接、更加完整的政府预算体系，实现全口径政府预算管理，强化预算的完整性；应将目前的预算年度由历年制改为跨年制，以保证预算编制时间，确保预算编制与执行严丝合缝；应制定具体规定或程序，以保证预算草案在人大会召开前1个月送交人大预审和适当增加会议审议预算的时间，提高审查质量；应对财政部门和预算单位报送预算、人大代表审议预算等方面的法律责任作出详尽规定，以增强法律约束力。二是着力完善国民收入分配法规。在目前地方财源短缺的情况下，不研究完善中央与地方事权财权相配套的体制机制，对地方政府来说无疑是“既要马儿不吃草，又要马儿跑得好”，使预算编制和预算公开面临重重困难。一方面，要通过修改预算法、税法等相关法律法规，制定规范分配国民收入的专门法律法规，确定中央与地方各级政府之间的支出责任范围和收入权利范围，解决事权和财政不统一的矛盾。另一方面，应借鉴目前世界通行做法，加快完善财产税法规体系，为地方政府建立稳定的收入来源，促进地方政府拥有独立自主的预算权。三是着力完善相关部门法律法规。应按照法理原则和经济规律，修改相关部门法律法规，删除其对预算安排和执行作出的硬性规定，避免单行法与《预算法》在执行过程中发生“碰撞”。

　　2．从完善工作制度入手，增强预算改革的操作性。一是完善预算初审制度。广泛吸收借鉴世界各地在预算初审方面比较成熟、科学的办法，地方各级人大可在预算初审时，将预算草案交给公众讨论，集中意见后形成修改意见，于人代会期间提交全体代表参考。二是完善预算信息共享制度。可参照广东省的做法，加快建立和完善人大、政府之间有效的预算信息共享制度，让人大能够实时取得预算执行的第一手资料，从而有效解决人大与预算部门信息不对称的问题，提高预算的透明度和公开性。三是完善部门预算抽查制度。人大财经部门可在人代会后继续对部门预算开展抽查，对小问题协调处理，对重大问题依法责令改进，以巩固预算审批制度改革成果，提高监督实效。

　　3．从稳步推进预算透明入手，增强预算改革的持续性。一是积极推进向人大公开细化预算。当财政预算还没有彻底向人大公开之前，就急于向社会公开，是不负责任、没有法制观念的举措，应该依法向人大公开，经人大审议同意之后的预算，才可以向社会公开。建议一方面先研究在各级人大会议上逐次公开审议到“款、项、目”，让人大代表真正依法履行自己的职权与职责。另一方面积极稳妥地逐步从基层政府预算公开向高一级政府预算公开推进，逐层向社会公开。二是积极向公众公开财政信息。公民是申请推动预算公开的重要力量，各级财政部门应认真落实《条例》要求，除主动公开财政信息外，应积极回应公民申请公开的财政信息事项。三是实施政府信息公开责任追究。应明确和严格落实相应的法律责任,提高对不公开以及公开不到位的官员和部门的约束力、惩戒力，促进预算信息公开工作扎实开展。

　　（编辑：曾环石）