常德市国土资源局纪检组长 胡平佑

　　行政监督是政府公共管理的重要环节，是人大监督权的重要体现，我国宪法和法律赋予了人大在行政监督方面最高权威监督主体地位。目前对国土资源系统的行政监督在职责、权限、内容、方式等方面，缺少统一、明确、具体的工作制度，其监督机制还没有真正形成，监督力度还显得不足。除人大监督之外，虽然已经有监察和审计监督等法律制度，但都是事后监督，而且有严格的时间、条件限制，其监督作用的发挥很有限。当前，国土资源依法行政涉及面广，政策性强，是一项需要全社会共同参与、惩防并举、标本兼治的系统工作。准确地把握现阶段国土资源行政的特点，积极探索依法行政的对策，不仅是维持国土资源市场秩序的需要，也是国家权力机关行使监督权的必然要求。

　　一、国土资源系统监督方面存在的主要问题

　　加强行政监督是解决行政机关行政不作为、行政乱作为和违法行政的最直接和最有效手段。但与检察、法院、监察、审计等其它方面的法律监督相比较而言，人大监督目前还存在着诸多瓶颈，监督机制不健全、监督保障跟不上等问题，主要表现在：

　　（一）行政监督的工作机制不充分。

　　进行行政监督的首要条件是必须有相应的比较完备的工作制度。现有法律、法规只是笼统地规定上级行政机关负有监督下级行政机关行政行为的责任。由于缺少对监督主体、监督范围、监督内容、监督程序以及监督结果运用的规定，造成了监督上的许多盲点和空白，以至于国土资源系统监督在某些方面只能“望洋兴叹”；即使有法可依的监督，由于缺乏具体实施监督的程序性和实体性的规定，致使监督刚性不足、措施乏力，若被监督者对于行政监督部门提出的建议不予纠正，行政监督机构的监督便显得苍白无力，只能陷入无可奈何的尴尬境地。同时，监督机构即使发现行政机关及其执法人员有违法失职行为，由于缺乏追究责任的标准，监督难以起到应有的效果。

　　(二)国土资源系统内部行政监督缺乏较为完善的制约机制。

　　国土资源管理中各个环节的行政监督不够，监督法律体系不完善。有的单位只注重内部业务建设，忽略对关键岗位人员的教育、管理和监督；有的单位内部监督管理机制不健全，虽然设立了有关条款，但没有狠抓落实，导致监督职能形同虚设，对关键性岗位人员没有真正起到监督管理作用，使他们无法抵御不法诱惑，最终走上犯罪道路。

　　（三）监督机制不够健全，自我修正机制不完善。

　　从现行法律制度上来看，对行政管理的监督机制很多，有司法监督、行政复议监督以及行政审计监督和行政监察监督等，并且这些监督机制正在日益发挥监督作用，但因其监督性质的决定，则过多注重的是事后监督，对行政机关违法行政行为只能是“亡羊补牢”式的监督。而注重行政全过程监督的人大权力机关监督，由于机制的不健全，行政机关自我修正的机制不完善，其“防微杜渐”的作用得不到真正发挥，造成了行政成本增大，甚至影响了政府在广大人民群众中的形象。行政监督时常还会受到人为因素的影响，各级领导重视且监督机关工作能力强，业务范围就广，监督工作就开展得有声有色；各级领导不重视或者监督机关的工作能力弱，业务范围就萎缩。现今国土资源行政监督程序不够完善，操作不够规范，行政监督缺乏制约机制，没有合理的监督制度，没有有效的监督手段。行政监督方式还停留在“救火式”水平，即哪里有违法行政行为，行政监督就到哪里查处，而很少对出现问题的原因进行深入分析，找出制度上存在的问题和漏洞，从源头上减少违法行政行为产生。

　　二、原因分析

　　（一）市场体制不很健全。目前，我国土地、矿业权市场已初步建立，但其规范、有序的流通市场体系还没有完全建立起来。在土地收储、挂牌中进行收储成本核算、招标拍卖过程透露信息以及办理手续过程、办理采矿权、核定矿产资源补偿费和地质灾害评估、特别是对土地、矿业权评审、评估方面的监督管理，还缺乏有效的自律和制约机制，导致不正当竞争恶性循环。

　　（二）人力、财力、物力匮乏。主要表现是业务经费紧缺和技术装备落后。目前，国土资源系统监督机构存在着“无人力作为、无财力积极作为、无物力主动作为”的问题，其原因之一就是人员编制紧张、经费不足、物质技术条件不适应客观要求，其后果往往导致“监督不到位”、“监督难开展”等问题的发生，违法行政行为得不到及时纠正，增加了行政成本和社会成本。

　　（三）行政执法自由裁量权过大。自由裁量权是行政机关及其工作人员在行政执法活动中客观存在的、由法律、法规授予的职权。行政机关行使自由裁量权的范围是很广泛的，几乎渗透到行政执法的全过程，如在行政处罚幅度内的自由裁量权、选择行为方式的自由裁量权、作出具体行政行为时限的自由裁量权、对事实性质认定的自幅裁量权、对情节轻重认定的自由裁量权等。行政执法自由裁量权过大或不正确地行使自由裁量权，导致滥用职权、行政处罚显折合公正、拖延履行法定职责等。

　　（四）收受贿赂者法制观念淡薄。一方面，随着市场经济的深入发展，一些不良风气随之增长，商业贿赂在社会上被认为是许多行业市场营销的“潜规则”，导致不少人对商业贿赂在法律上的规定认识模糊，认为做生意给回扣是行规，没有认识到这是商业贿赂犯罪。另一方面，受贿者大多法制观念淡薄，法律意识不强，而且心存侥幸，认为私下拿回扣单位不会扣，加上对商业贿赂犯罪的罪与非罪界限划分不清，特别是有时看到单位与单位间、同事与同事间也有收受回扣现象时，就会互相效仿攀比，而把当事人的合法权益以及国家法律的严肃性抛在一边，进一步接近犯罪。

　　三、加强行政监督的对策措施

　　针对目前国土资源系统行政监督存在的问题，根据治理商业贿赂的要求，笔者认为应从创新体制与机制、提供强有力监督保障等方面努力，才能有效地确保人大对行政机关监督真正发挥其应有的作用。

　　（一）保证人大监督的权威性。可以参照湖北、广东的做法，由省人大常委会出台有关国土资源监督检查的地方性规范文件。笔者认为，应从立法的高度明确规定行政层级的监督主体、监督权限、监督范围、监督内容、监督程序以及监督结果运用等有关问题，即应明确各级政府和行政机关实施监督的主体由哪个部门担任，对行政执法机关的哪些方面进行监督，采取何种方式监督以及对被监督单位不服从层级监督可以采取何种惩罚措施，以及与之相配套的各项规章制度，保证行政层级监督的顺利开展工作。

　　（二）形成人大法制监督的有机整体。一是改革监督体制与机制。在现有监察、审计、政府法制监督的基础上，可探索一种既有分工，又有协作的“三合一”的监督体制，通过实现监督体制网络化，克服多部门分散监督的弊端，实现监督的整体效能。在改革监督体制时，充分考虑“三个一定”的主张，即“监督机关地位一定要高，权力一定要大，手段一定要硬”，改变因“位低、权微、手段弱”而不能实施有效监督的现状。要探索一种新的监督机制，逐步试行“各类监督联系会议”，“定期联合办公制度”，“案件移送制度”等，通过沟通协作，使分散的监督形成一个有机的整体。二是积极实施政府法制监督。县级以上人民政府依法对辖区内的行政机关贯彻执行法律、法规、规章情况进行监督，并对所属工作部门和下级人民政府不合法、不适当的行政行为依法予以纠正或者撤销。三是大力改善行政监督部门的工作条件。在财政能力范围内，应尽可能保证行政执法机关和执法监督机关有足够的业务经费和必要的物质条件。

　　（三）进一步规范土地、矿业权市场。一是制定土地使用权出让工作规范，努力推进土地使用权网上挂牌交易，加强城市地价信息发布和动态监测。二是建立健全统一、规范、有序的采矿权市场，要求新立采矿权一律以招拍挂方式出让；严格探矿权、采矿权转让管理，加强对受让人的资质审查，防止矿业炒作；开通采矿网上审批系统，减少工作人员与业主接触的机会，堵住可能产生商业贿赂的途径。三是在治理商业贿赂中，逐步建立完善市场主体的信用档案体系，有选择、有重点地对房地产企业、矿业主进行监控，对存在商业贿赂记录等失信行为的市场主体进行严格监管，有效遏止商业贿赂犯罪发生。

　　（四）建立健全监督制约长效机制。从国土资源管理改革入手，建立有效的预防和监督机制。国土资源系统要针对土地出让、矿业权出让、土地和矿业权评估、项目发包等容易出问题的环节和一些关键性岗位人员，切实加强内部预防和监督，制定切实可行监督制约防范机制，坚持以制度管人和管事。对已经进入市场化配置的资源，制定相关防范制度和措施，加强中间环节的监督，切实防范于未然，杜绝犯罪。

　　（五）严格规范行政执法活动。要按照职权法定、权责一致的原则，进一步清理和规范执法主体，整顿国土资源执法队伍。要建立健全执法程序制度，公开办事程序，规范使用行政执法证件和执法文书；认真落实行政执法责任制，对执法责任人的执法目标、职责要明确，责、权、利要统一，不越权、不失职，责任追究要到位，真正做到事事有人管，不空档，把行政执法行为纳入有效的管理之中。同时，在梳理行政执法依据的基础上，结合各自执法工作实际，进一步细化相关裁量幅度，对行政处罚、行政许可涉及的自由裁量权的运用范围、行使条件、裁决幅度、实施种类以及时限等予以合理的细化和分解，制定出具体、可操作性的执行标准，最大限度地控制或减少自由裁量权的弹性空间，让行政执法裁量准确明了。要加强对国土资源系统干部职工进行预防商业贿赂犯罪的法律、法规、政策宣传教育，运用典型安全开展警示教育，增强工作人员的法制观念及抵御不正之风、预防商业贿赂犯罪的意识，形成遵纪守法、诚信文明的新风尚。

　　（编辑：曾环石）