常德市环境保护局 佘冰卉

　　随着我国社会经济“跨越式”发展，经济与环境的矛盾日益尖锐，可持续发展战略由于经济实践中片面追求经济效益的战术而陷入困境。地方政府在经济发展与环境保护二者之间很难作出均衡发展的价值选择。由此凸现了作为政府的产生者、权力来源者的人民代表大会及其常务委员会监督政府保护环境的责任与作用。环境问题的产生除与中央政府决策有关外，实践中主要还与地方政府的治理方略有关，是选择控制源头还是先污染后治理，甚至是以牺牲环境为代价发展经济。对后者的侧重、短期经济利益的趋使，由此日益突出的环境问题要求地方人大必须在此问题上有所作为地监督地方政府，从而促进经济与环境协调发展。地方人大有成效地监督地方政府保护环境的实践在中国近几年才刚刚启动，《监督法》的出台，从法律的角度保证了人大的监督合法、有效、有序。应当说，这有利于环境保护工作的开展。本文拟就人大监督环保工作作一初步探讨。

　　一、环保问题与政府责任

　　人类在发展经济的同时，也发展了破坏自然环境的巨大能力和欲望。实际上，人类对自然界的每一次胜利都遭到了自然界的报复，尤其在自然资源过度开发利用上。在较短历史时间内看到的是经济发展和人类进步，在长时间内付出的却是环境破坏和环境质量恶化以及人类生存质量下降，甚至全球性环境灾害的巨大代价。环境问题的产生具有必然性，二十世纪五六十年代是西方发达国家经济高速发展时期，伴之而来的是环境公害的泛滥，随着工业的进一步快速发展，二十世纪七八十年代，全球性的环境危机开始出现，环境问题随之成为最重大的社会问题之一。各发达国家政府也将解决环境问题作为其施政纲领的一部分，纷纷运用价值分析的方法，在经济发展与环境保护之间进行权衡。以“既满足当代人的需要，又不对后代满足需要的能力构成危害”为核心思想的可持续发展理论迎刃而生。可持续发展理论认为发展与环境保护是一个有机的整体，每一个公民都享有环境权与保护环境的义务。该理论要求彻底改变现行的生产方式、消费方式和传统的发展观念，努力建立人与自然和谐的新的生产方式、消费方式，建立起与之相适应的可持续发展的新战略和新观念。如果我们不想在环境问题上自取灭亡，那么我们就必须保护我们赖以生存的环境。保护环境是政府义不容辞的责任，作为执行社会公共管理职能的政府应当主动担负起治理环境、解决环境问题的职责。

　　首先，环境问题不仅侵犯公民的环境权以及其他权利，而且侵犯了社会和国家的利益，政府因而有理由也有义务治理环境。如2006年汉寿县的生活垃圾填埋场环境问题造成周边村民无法生活，水体污染严重，社会影响恶劣。

　　其次，环境问题影响范围大，受害人多，影响社会持续健康发展，因而政府在实施宏观经济政策时，必须优先考虑环境建设。否则，环境问题会使数年经济发展之功毁于一旦，且治理环境的代价远远大于当时发展带来的经济效益。我市穿紫河的治理就是一个典型的例子，根据有关统计，完全治理穿紫河污染需花费资金高达11亿元。

　　第三，环境问题在现代已经成为了重大社会问题，且具有跨区域性，公民个人的私力救济已经不可能成功解决，只有求之于政府。而政府在解决环境问题上是有能力和充足的财力支持的。同时政府的行政执行力，可以强有力推进自身治污和督促企业治污。关键是看政府是否〖BF〗愿意，是盲目发展经济，追求片面的政绩观，还是坚持可持续发展。

　　二、人大监督环境保护的必要性

　　解决环境问题首先是政府的职责，然而，政府，尤其是地方政府在这一问题上往往有不作为的倾向，有能力治理但拒不治理或者不认真治理。因为在短期内发展经济与建设环境并重的施政纲领会妨碍经济的“跨越式发展”，加之地方政府负责人在任期内盲目追求以经济发展程度来显示的政绩，由此往往导致一定区域内环境建设的疏忽。

　　解决当前发展经济带来的环境问题，国家在作不断的努力。将环保指标纳入党政官员责任考核体系、促进公众参与、颁布《环评法》、叫停利益集团的环境违法行为、采取“限批”制度、推进环保政策、倡导环境文化……逐步将环境保护作为宏观经济调控可持续经济发展最有利的推手，并上升到社会层面，成为当前社会关心的主题。环保部副部长潘岳有一篇发表在《南方都市报》上的《告别“风暴”建设制度》，就强调环境保护要从过去的“风暴”式执法方式转向常规性的系统的制度建设。高官，为什么要强调制度建设的重要性呢？中国当今环境问题的产生有其必然性，内有人口、资源、环境的巨大压力，外有跨国强势资本的步步紧逼，不发展经济，国家的昌盛，民族的富强又从何谈起？当发达国家谴责和嘲笑我们“商品高价、资源低价、环境无价”的价值观念已经落伍的时候，谁又能体会到中国作为发展中国家深深的无奈和辛酸？现在经济发展了，我们面临的是需要解决由此带来的一系列环境问题。近几年，为协调经济和环境共同发展，国家提出了可持续发展战略。社会的进步也需要我们更长久、更富全局性的解决当前的环境问题。

　　我们都知道，要彻底解决当前的环境问题，法律政策规定是一个方面，关键在于执行经济和环境法律政策的政府和单位，法律政策执行得到不到位，地方政府在环境问题上作不作为，为推进环境保护，需要我们全面启动权力监督机关人大的权力运行机制，切实肩负起对政府行环境保护工作责任的监督职责。作为地方权力机关的人大及其常委会，为加强环境保护，也应积极运用《监督法》，充分发挥监督职权，加大对地方环境保护工作的监督力度。

　　三、人大监督能有效推动政府环境保护工作

　　（一）人大监督的优越性

　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会及其常委会的监督权（简称人大监督权）是宪法和法律赋予国家权力机关的重要职责，其实质一言以蔽之就是对权力的制约。为什么要对权力进行制约？西方资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠曾说过一句话“…一切有权力的人都容易滥用权力…要防止权力滥用就必须以权力约束权力。”依据孟德斯鸠的理论，资本主义国家创设了“三权分立”的制度并沿用至今。在我国，全国人大及其常委会处于国家最高权力机关的地位源自于宪法的直接规定，其实质是源自于公民权力的让渡，相较于西方资本主义国家“三权分立”的以国家权力来监督国家权力，植根于群众基础上的人大监督制度显然有了质的飞跃和提升，它的监督具有最广泛的代表性。

　　根据我国宪法和组织法的规定：人大及其常委会能够对国家的一切重大问题做出决定并监督其实施，其他国家机关都必须接受它的监督，这种监督是最高层次的监督，具有法定的权威性。

　　人大代表作为各级权力机关的组成人员，特别是县以上各级人大常委会组成人员，有相当一部分曾在党政机关和其他政府部门担任过领导工作。他们熟悉情况，经验丰富，工作相对超脱，又有较为充分的时间开展调查，加之权力机关“具体行使职权，集体决定问题”的决策机制，更是进一步保证了对监督对象进行评价的公正性和准确性。因此人大及其常委的监督具有客观的公正性。

　　人大监督具有优越性，我们应当深刻认识到自觉接受人大监督的重要性，始终坚持把贯彻人大的监督与贯彻地方政府的决策部署统一起来，与严格执行环保法律法规统一起来，与保障人民群众的环境权益统一起来，借助人大的监督来推动环保事业发展。

　　（二）充分发挥人大监督自身优越性，推动环保工作的发展

　　首先我们要坚持把人大的指导作为环保工作的推力。人大密切联系群众、掌握民情、了解民意，人大的领导又有着多年的实践工作经验，因此，人大对政府部门工作的指导具有全局性、科学性和可操作性。主动争取和倾听人大的指导，就能够整合全社会的力量和智慧，形成推动环保工作的强大合力。近几年来，我市人大高度重视全市环保和生态市建设工作。市人大先后多次以不同形式对环保工作进行检查、调研、视察和召开专题座谈会，形成了一系列重要的建议案、调研报告和审议意见，提出了很多富有建设性的真知灼见。尤其是在国家环保模范城市创建、生态市建设、污染总量减排、环境执法监管等方面，提出了很多有影响的意见，有力保障了环保工作的有序开展。

　　其次，当前环境执法的难度仍然相当大，需要我们积极争取人大的理解和支持。我国环境保护方面的法律有九部，其他相关法律法规规章有若干，应该说是有法可依，好执法。但目前环保职能部门感触最深的却是“环保执法难、难执法”。从宏观上说，随着中国“跨越式”发展经济，经济与环境的矛盾日益尖锐。经济发展与环境保护的相违背使得中国这样的发展中国家很难在二者之间做出均衡发展的价值选择，是盲目发展经济，还是坚持可持续发展理论？发展中国家往往由于初期的经济建设投资过大造成沉重的资金压力，而在实践中不自觉的忽略环境建设。从地方上说，环境问题的产生与环保部门隶属于地方政府有关。环保部门的干部管理、经费保障等受到地方政府的约束，在环境执法问题上必须依靠地方政府，服从地方政府，环保部门能否执法到位与地方政府的治理方略息息相关。因为地方环保部门具有从属性，因此客观公正且具有法定权威性的人大监督就不可或缺。近年来的实践，使我们深深体会到，人大常委会和人大代表对环境保护执法工作实施监督，实际上是对环境保护行政主管部门工作的爱护和支持，同时也是对环境保护工作的指导和帮助。2009年我市人大就专门组织了多次环保专项执法检查，对发现的问题督促政府加以整改，切实解决了一大批环保部门力不从心的难点问题，在社会上产生了很好的影响。

　　四、依靠人大监督，走可持续发展的道路

　　中国几千年的历史发展到今天，肯定不仅仅依靠经济或军事，更多的是依靠充满智慧的文化伦理体系，这套体系的核心就是“和谐”，其中一个重要的方面是“可持续”。然而，当今工业的日新月异，经济的高速发展，随之带来的一系列的环境问题，如水土流失、水体污染、生态破坏等，都是一些不可持续的表现，长此以往，会影响到我们的生存根基。要想我们的社会可持续发展，就必须切实保护我们的生存环境，达到人与自然和谐。可持续发展要求“既满足当代人的需要，又不对后代满足需要的能力构成危害”。这个观念提出来已经有十年多了，但并没有真正得到执行。当今的中国，环境容量已经到达支撑经济发展的极限，成为制约中国发展的瓶颈。为了解决中国严重的环境问题，中国几代环保人顶着压力，努力创新，希望能够找到一条既治标又治本的道路，即环境保护要从过去的“风暴”式执法方式转向常规性的系统的制度建设。在这个环境执法转型时期，加强人大的监督有着举足轻重的作用。新的《监督法》的出台，更为人大监督权的行使提供了具体的规范和程序。我市多年来持续开展的人大环保执法检查，在《监督法》的指导下，应能很好地解决我市当前的环境问题，保护我们赖以生存的环境。

（编辑：曾环石）