常德市中级人民法院院长 邬文生

　　伴随着人们权利意识的不断增强，通过司法来救济权利、保障利益的社会需求也逐渐增多。作为社会公平正义的维护者，法院也正通过其独有的审判职权回应这种社会需求，不断向人们传送着公平与正义。但是，社会在赋予法院独有的神圣职权的同时，也对其保持着一份清醒和警惕，这种清醒和警惕来源于对权力的不信任，因为权力在本质上具有一定的侵犯性。基于此，对法院的审判职权进行监督制约便成为国家权力配置的重要内容。目前，对法院工作进行监督的主体中，人大监督因其地位的特殊和职权的强势而备受关注。因此，如何创新人大对法院的监督成为人大机关和法院的一个共同话题。2008年，石门县人民法院在全省（从调查来看，这也是全国首创）率先创设了人大代表回访案件当事人制度，并取得了很好的效果。2010年，石门县人大常委会正式将这一制度确定为人大监督法院工作的固定内容。本文正是针对这一制度，并将这一制度称之为“石门模式”，从这一制度产生的原因、存在的价值、现实运行考量，以及对存在的问题如何予以改善，进行了针对性的分析，以期对发扬“石门模式”、强化人大监督有所裨益。

　　一、“石门模式”导读

　　石门县地处湘鄂边界，辖区面积3972平方公里，总人口约70万人。地处这个边远山区的石门县人民法院，近2年来因推行人大代表回访案件当事人制度而引起上级法院的高度跟踪关注。据《湖南法院网》、《常德法院网》报道，2008年9月9日，湖南省石门县的197名县人大代表，应石门县人民法院的统一邀请，对近1000名案件当事人进行全面回访，这是石门县人民法院为提高法院的社会公信度，增强法院的人民满意度而推出的重要举措。两年来，石门县人民法院已先后4次邀请人大代表共回访案件2000多件4000多名案件当事人。该院为把人大代表回访案件当事人制度作为一项提升法院公信力、加强法院队伍建设的长效机制长期坚持下去，积极争取县人大常委会对该制度的支持。该院党组向县人大常委会汇报了邀请人大代表回访案件当事人的工作方案、运行情况，以及取得的成绩，得到了县人大常委会的高度肯定。2010年初，石门县各乡镇人大主席团把组织人大代表回访案件当事人作为开展代表活动的一项固定内容，把回访案件当事人活动作为监督法院工作的必行程序。

　　概而言之，人大代表回访案件当事人制度就是石门县人民法院依据该院制定的《回访案件当事人工作规定》，将每半年所审结的民商案件、执行案件的当事人信息按其住所进行编类，将当事人的经常居住地、联系方式、案件审判、执行情况等基本信息进行详细记录，形成统一的信息表，以乡、镇为单位，将案件当事人的信息表按其所住所的乡镇送到各乡镇人大主席团，请各乡镇人大主席团组织辖区内的人大代表以上门走访面对面的调查方式了解案件当事人对法院的意见、建议，然后由各乡镇人大主席团将所收集的意见、建议进行登记汇总，并反馈给法院纪检监察部门。法院收到反馈意见后，逐一进行处理、解释，全部予以答复，对当事人反映强烈的案件，承办人、庭长、分管院领导上门进行答疑、解释，并根据当事人反映的情况予以处理；对乡镇代表或乡镇村组干部反映强烈的案件，院长亲自上门答疑处理；对违反法纪法规的干警，依法依规予以严惩。

　　这一被石门县人民法院称为“人大代表回访案件当事人制度”的活动，深受该县、乡两级人大代表的欢迎，并且收到了颇好的影响和效果。最为显著的效果就是该县辖区的省、市、县、乡四级人大代表对石门县人民法院的工作给予了前所未有的认同、理解和支持。2010年3月5日，在湖南省石门县第十五届人民代表大会第四次会议上，石门县人民法院的工作报告受到人大代表、政协委员的高度评价，获得全票通过。2009年12月8日，在石门县人大常委会组织的全县政法单位“人民满意度”测评中，石门县人民法院位列第一名。2008年12月17日，石门县人民法院被湖南省高级人民法院评为“全省优秀法院”，这在全省只有7个，常德市仅此1个。2010年6月17日，石门县人民法院再次荣获“全省优秀法院”称号。2008年11月19日，常德市中级人民法院对全市各基层法院的外部评价进行了考评，石门县人民法院位居全市第一名。而且，石门县委、县政府对石门县人民法院在财政上也给予了高度倾斜。

　　二、“石门模式”是怎样产生的？

　　任何一项制度的形成与运作都不是所谓的社会精英凭空思考的结果，恰恰相反，它总是与一定的社会背景、民情境况相联系的。 “石门模式”的形成与运作也是如此。石门县人民法院为什么要选择这种“作茧自缚”式的监督模式？这是在研究这一模式时首先要解决的问题。通过与该院领导、政工部门和人大代表的座谈，笔者将石门县人民法院创设这一制度的原因归纳为以下几个方面。

　　（一）这是石门县人民法院改变自身工作的迫切需要

　　据反映，2008年9月份以前，石门县人民法院的“人民满意度”在全县六大家政法单位中排名较差；人大代表、人民群众对法院工作意见很多。这些原因长期困扰该院的各项工作。为彻底从这种困境中解脱出来，改变法官形象，密切法院与人民群众关系。经过多次调研和多年实践，该院党组决定让人大代表回访已结案件当事人，让人大代表真正深入法院核心进行监督，从根本上深查法院的审判、执行工作，究竟是哪些问题让人民群众不满意，以强有力的外部监督来加强法院的各项工作。在这一背景下，“石门模式”应运而生。

　　（二）这是新形势下人民群众对法院工作的新要求

　　进入新世纪新阶段，我国发展的阶段性特征在政治、经济、文化、社会等各个领域日益鲜明地表现出来，人民法院工作面临着新形势新任务，人民群众对人民法院工作提出了一系列新要求新期待。人民群众要求司法保障的需求量、范围和领域更加集中，人民群众实体公正观的内涵日益丰富，对程序公正更加关切，一些群众追求司法公正的方式趋于激烈，不仅要求司法公正，还期待解决实际问题。形势决定任务，新形势决定了人民法院必须真正在司法为民上下真功夫。

　　（三）这是法院对人大监督的新期待。

　　长期以来，人大监督法院的方式主要体现在听取和审议法院工作报告、询问和质询、执法检查，以及运用人事任免权对法院进行监督等方面。人大对法院的工作监督仍然有些“粗犷”，法院的工作报告和专项报告涉及到法院工作的方方面面，人大仅从区区几千字的报告中很难发现法院工作中存在的深层次问题。从审议结果看，人大报告存在通过与不通过两种情形。通过的人大决议往往非常笼统，甚至千篇一律，与繁杂的法院工作相比缺乏针对性。听取和审议法院专项工作报告是人大监督的亮点，近年来这种监督方式逐渐成为人大常委会开展监督的重要方式之一，但专项报告也容易流于形式。对法官任免与职级晋升等事项，人大常委会的任命程序只是走过场，缺少实质的监督和把关。实践中，法官腐败案件很少是直接通过人大监督而发现的。人大对法官作风、职业操守的监督因没有建立起经常性的工作机制，实践中几乎是空白。人民法院不仅希望人大对法院的监督在价值追求上能趋向将监督寓于支持中，而且需要人大监督能真正解决实际问题，真正促使法院建设一支高素质的队伍，赢得人民群众的高度满意。

　　（四）这是法院系统的考核所致

　　法院绩效考核，是指设计若干反映人民法院审判工作、队伍建设、司法政务管理等方面的评价指标，对法院的司法质量、司法效率、司法效果所进行的评估和考核。法院绩效考核是实现法院各项管理目标所必须进行的一种管理行为，随着法院体制改革的进一步深化和新形势下司法管理理念的发展，对法院绩效考核工作的要求也越来越高。人民满意度是法院绩效考核的一个核心指标。法院的各项工作是否实现了人民群众的满意、在多大程度上实现了人民群众满意，都量化成了具体的指标，并成为法院争创优秀和先进的必经之路。

　　三、“石门模式”对人大监督的价值影响

　　（一）“石门模式”是人大监督的实质体现

　　“石门模式”的成功之处，就在于抓住民意代表的真正参与性，抓住了人民群众的呼声，形成了强有力的外部监督，而且这种监督是实质性的，是“看得见，摸得着的”。石门县人民法院在案件审理或者执行完毕之后，通过人大代表认真倾听案件当事人对案件的态度，并一一作出处理回复。此举一出，对石门县人民法院工作的压力是可想而知的。用他们自己的话说，就是“回访不是一访百了，回访后面是大量的、经常性的繁重而又艰苦的工作”。从有关材料的介绍看，事情的发展，正像上面分析所预料的那样，自我寻求的人大监督赢得了人民群众，至少是人大代表的理解和认同，自我营造的外在压力又很好地转化成内在提高服务的动力。它激发的不仅仅是对“人民满意度”本身的实现的努力，甚至还激发了对完善人大监督法院工作以及改善人大监督状况的努力。后两个方面能够为人大代表回访案件当事人的实现营造良好的氛围，创造出先决条件，因而是至关重要的，就像石门县人大常委会一位领导说的，“推行这一做法（回访制度）既需要较好的人大监督基础，又需要有较强的责任感，还需要法院主动配合，否则回访只是一种走秀”。这就使得“石门模式”的意义更加深远，因为在这里，人大代表回访案件当事人制度实际上就变成带动方方面面工作的一个契机、一个始发点。甚至我们还可以说，人大代表回访案件当事人制度的提出，对于人大监督的开展和法院队伍建设，对于全局性工作都是有效益的，具有“牵一发而动全身”的效应。这是“石门模式”经验中最具有价值的部分，对于以后的制度建设来说，也是非常值得效仿的一点。

　　对于石门县人民法院获得的这一系列成功，引起了上级法院的高度关注，石门县委、石门县人大常委会也开始高度关注“人大代表回访案件当事人制度”，石门县人大常委会已经将这一制度纳入到人大代表的固定活动中。对于这一“小荷才露尖尖角”的新生事物，社会更多是从法院管理的层面上来认识，认为这一制度是“为提高法院的社会公信度，增强法院的人民满意度而推出的重大举措；这一制度促使干警加强自身建设，并成为法院与当事人沟通的平台”。但笔者认为，这一制度更加深远而重大的意义还远不止这些。因为这一制度已经超越了单纯的法院管理层面，它实际上透显着人大代表进行监督法院工作的某种超规范的突破，以及人民法院寻求人大监督的某种路径的实质性、根本性转变。从制度建设角度来讲，它极有可能、也应该成为更深一步拓展人大监督的方式的契机，也向人们展示出一个以人大代表回访案件当事人为主动接受监督手段来解决“人大监督与司法独立审判”的范例，代表着人大监督的未来运用和发展方向。对其研究的结果可以促使人大代表对监督法院工作的视野更加开阔，关注到监督与支持的真正含义。

　　(二)“石门模式”是人民群众与被监督者之间的沟通桥梁

　　在构建和谐社会的过程中，许多社会矛盾最终都要通过司法手段来化解，公众在社会矛盾中积累的一些不满和怨气以及对社会公正、和谐的渴求，都会积聚到法院来。人大代表承载着身后成千上万人民群众的意愿和疑问，表达着他们对人民法院工作的诉求。人大通过回访案件当事人的活动走进法院、了解法院，在与公众的沟通和交流中，就可以更加准确有效地做好解释和普法工作，使社会公众理解、信任法院工作，尊重司法权威；可以更加清楚地收集到人民群众的意见、批评和建议；可以更加权威地监督法院的各项工作，促使司法公正的实现。所以说，人大代表回访案件当事人不是单向的施于法院，而是沟通的桥梁，从某种意义上，更是人大代表搭建的一个交流的窗口，使法院工作的内涵和特质向人民敞开，使司法与人民群众的距离更加贴近，从而提高社会公众的司法信任度。

　　“石门模式”的意义还远不止这些，结合目前在人大监督领域普通推行的监督手段来看，它们都是在人大监督还必须主动出击的情景下，不断寻求创新监督手段、增强人大监督的行之有效的出路，它们共同构成今后人大监督改革的主题和方向。而且，相较于一般的人大监督手段，“石门模式”的意义更加重大。“石门模式”对创新人大监督手段、充实人大监督内容，让人大监督更具实质性，更具价值，更值得关注。

　　四、“石门模式”在运行中的缺陷

　　任何制度都有其特定的运行空间，我们不可能移植西方“三权分立”的政治制度，那样只能产生“南橘北枳”的效果，甚至导致政治系统功能的紊乱，唯有立足于国情不断改革，才能发挥出中国特色人大监督制度的作用。从对“石门模式”经验的总结上看，尽管有的同志也意识到这是一种新的人大监督方式，但是，从现已见诸报端的大多数有关材料看，都未见只言片语提及人大监督，对实践中遇到的理论困惑，也未有意识地从人大监督理论上去寻求解决。这种实践游离在理论外的现象，可以说，是目前石门县人民法院在进行人大代表回访案件当事人制度中遇到的停止不前的阻碍。

　　“石门模式”是以法院主动寻求监督为前提，并作为带动整个法院工作转变观念和提高队伍素质的基础，因而法院是否愿意主动寻求监督，以及法院对监督结果的处理，就变得至关重要，关系到人大代表回访案件当事人能否最终产生实效。而这在小小的石门县人民法院却相对来说是比较容易做到的，因为石门县人民法院范围较小，只限定于民事、执行案件，案件数量较小，案件当事人基本上比较容易回访到人。这是“石门模式”能在提出这些看起来要求很高的标准之后又能够获得成功的重要原因。假设人大代表回访的不仅仅是石门县人民法院，而是人大监督的所有对象，那么会不会是另外一种情况，会不会变成把“紧箍咒”带在头上再也摘不下来了，极有可能自己营造的压力不但不能转化为顺畅的动力，反而最终把自己压垮。因此，如果不能恰到好处地筛选出人大监督的“要点”，那么，同样也会收效不佳。这样的研究结论或许是大出人们意料之外，但却并不意味着在别的监督领域不能取得类似“石门模式”的成功，而是意在提醒对监督对象的关注。具体来说，“石门模式”在运行中，还存在以下不足。

　　（一）依赖于法院主动申请。

　　监督权是宪法赋予人大的一项重要职权。人大对司法工作的监督权，使审判机关及其工作人员处于人民的监督之下，对确保司法权依法顺利运行具有十分重要的意义。人大要主动出击，不断创新监督方式，加强对法院的主动监督。如果依赖于被监督者的主动，监督者不仅是一种失职，而且监督只是“隔靴搔痒”，触及皮毛、不痛不痒。

　　（二）回访的程序运行上缺乏规范性。

　　虽然石门县人民法院已经制定了《关于人大代表回访制度的若干规定》，但该规定在程序方面规定的过于简单。在实践中，由于程序方面规定的缺失导致了很多问题。一个案件从立案受理到最后执行完毕，不仅仅涉及到很多法律适用问题，而且涉及到法院的制度是否合理、法官办案是否公正清廉等很多问题，但是从回访的内容来看，并没有对回访的内容进行详细划分，而且也不是面面俱到，很多回访仅仅就是一两句话。在回访意见的提出方面，有的当事人直接按领导意图提出；有的当事人仅就一句“不满意”的话，但究竟是不满意什么，却没有回访；在案情了解方面，有的代表只听信当事人的一面之词，没有进行详细了解；有的还存在形式化的倾向。

　　（三）回避问题突显

　　由于绝大多数人大代表与案件当事人是居住在同一个乡镇，很多人大代表还直接受到所在被回访当事人的选民监督，因此，很多代表在回访的公平性、客观性上存在不容忽视的问题。在实践中，有的人大代表就是当事人或是案件代理律师，他们在行使监督权时难免因自身被卷入利益纷争之中而丧失客观公正的应有立场。人大代表的民选性质决定了人大的监督必然是群众化的监督。根据我国《选举法》规定，人大代表由人民选举、受人民监督、对人民负责，原选区的选民或原选举单位对其所选出的代表有罢免权。这就决定了每一位人大代表如果他是一位称职的代表或者不想被罢免的话，他必须联系群众，深入群众。人大代表的每一项工作都必须关注民众的观点和民众的情绪。同样，这也决定了人大在对法院的重大典型案件进行监督的过程中，也必须关注民众的反映与民众的情绪。由此所导致的一个必然的结果是：人大对法院的回访监督实际上是人大代表代表群众对个案进行回访监督，它所代表的是民众的观点与民众的情绪。然而，这一点与人大监督的公平、公正存在矛盾。┆

　　（四）法院对回访结果的处理缺乏明确规定。

　　从运行情况来看，两年来，石门县人民法院依据回访的情况，主要体现在：法官是否有违规超标准收费；有无收费不开具发票；诉讼中是否对当事人进行了适当地法律释明（解释）；当事人对案件处理结果是否满意；有无违规办金钱案、人情案和关系案的情况；是否收受当事人馈赠及收受钱物和接受当事人请吃请喝请唱的情况以及当事人对法院的处理结果是否满意等几个方面的问题。通过回访，共收集到当事人的意见和建议300多条次。石门县人民法院依据当事人的反映，一共调查处理了5个法庭相关违反诉讼费收费办法的问题，对21件当事人反映强烈的案件进行了专门处理。但是从法院的角度来看，对问题的处理还缺乏硬度，其处理的透明度、公开性还不是很强。另外，从人大监督的角度来分析，人大代表对回访之后的监督完全没有进行跟踪监督，对法院的处理结果也没有主动发挥监督手段。这种只关乎过程而忽视结果处理的监督模式极易成为一种形式化。

　　（五）缺乏财力上的保障

　　据统计，石门县人民法院每年所审结的民事案件为1300件左右，执行案件400件左右，按照每一件案件最少2名当事人计算，也有3400余名当事人，而石门县县、乡两级人大代表为197名，也就是说，平均每名人大代表要回访近20名案件当事人。按现在运行中的初步成本估算，回访1名当事人至少要花费10元左右的开支。这无疑增加了监督成本。

　　五、对完善“石门模式”的思考

　　权力需要监督，这是毫无疑义的。法国政治学家孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”以权力制约权力，是加强地方人大监督的理论基础。我国与西方有着不同的历史与文化背景，在构建本国权力运行与监督制度时，突出强调了人民在国家中的绝对地位，以人民代表大会为国家权力机关，在司法机关行使国家权力的过程中，主要由同级人大及其常委会对其进行监督，以防止权力失范，懈怠于行使其权力或滥用其权力，损害人民的根本利益。司法机关作为这一监督模式中的一方与人大共生于国家制度。人大对法院的监督是一种制约，也是一种支持，更是一种促进。公正、高效、权威是司法工作的本质属性和内在要求。要真正实现司法的公正高效权威，强有力的外部监督显然是不可或缺和极其重要的。而人大监督作为最高层次和最高权威的监督在其中的作用是显而易见的。司法权接受人大监督是国家权力属于人民的要求与体现，是国家权力运作与监督制度的主要表现形式。人民法院作为依法治国的前沿阵地，如何更好地借助人大的监督加强法院建设，于“监督、支持”中形成监督与接受监督的关系，对于推进公正司法、推进依法治国的进程具有重要的意义。因此，“石门模式”该怎样予以完善？人大和法院，在现实中如何得以最大限度地实现并有效形成两者关系的良性互动？这是我们应该给予更多思考的话题。

　　（一）建立健全长效机制

　　“石门模式”应该以人大为主，法院配合为辅。在现有的制度上，对相关配套制度加以完善。制定关于回访范围、回访程序、回访内容、回访意见反馈、回访意见处理情况报告，以及对特定问题进行调查等方面的程序要求和实施细则，建立起具体的配套制度。比如人大规定法院必须建立统一的法院工作动态信息收集、报送平台，及时、准确、全面的向人大常委会报告法院的所审结、执行案件当事人的详细信息。

　　（二）建立回访意见处理机制

　　人大代表不能仅仅为完成回访任务而回访，一定要把回访当做一个全新的监督手段。对于回访过程中发现的问题，毫不放过，要拿起监督的权力，要把回访意见形成专门的决议，作为对法院提起质询、组织执法检查和听取专题汇报的依据。人大应在广泛调查的基础上发现问题，并依据监督法的规定，将反映出来的问题作为专项工作报告的议题，听取、审议法院的专项报告。如果问题涉及到个别法官，人大应启动法官考核和罢免程序。要向法院提出具体的批评、意见和建议。法院对人大回访意见的处理情况，应该及时制定整改方案，严肃处理、认真落实、注重整改，必须在人大规定的期限内，向人大报告，从而避免监督停留于形式。

　　（三）建立交叉回访制，实行回避规定

　　西方诉讼理论中有一著名的箴言:“正义不仅要得到实现，而且要以人们都能看得见的方式得到实现。”实行回避制度具有很大的实际意义，回避制度是公正的一种保障，它能确保人大代表回访案件得到客观公正的对待，确保案件当事人在回访过程中受到公正的对待，确保回访制度和回访实施过程得到当事人和社会公众的普遍尊重。因此，人大监督应该完善回避制度。对应该回避的具体情形，回避的适用范围，申请回避和作出决定的程序等内容做出具体规定。对于符合回避规定的，建议实行乡镇之间的交叉回访。

　　（四）人大应保持最终最权威的监督者身份

　　依据我国的法律规定，对法院的审判活动从来没有缺少法律上的监督，一审判决的偏差和错误往往通过二审法院来解决，已经生效的法院判决可由上级法院提起审判监督方式来解决，检察机关也可通过抗诉的方式来纠正可能有误的判决。但是，应该注意的是，在我国现行的一元体制之中，人大的地位是至高无上的，如果人大代表在回访案件当事人的过程中轻易就个案提出监督，这就会造成一个悖论，即谁来监督监督者。当人大代表对法院的个案有意见时，那么，谁来监督人大代表？因此，我们必须建立人大监督的至高无上的权威，减少人大直接进行个案监督的范围，可以规定对案件有意见的当事人在人大提出个案监督之前，应该穷尽其他法律规定的救济措施，让人大保持最终的监督者身份，树立人大的最高权威。对此，笔者认为，对于人大代表在回访案件当事人过程中发现有问题的案件，可以指导当事人首先向检察机关提出法律监督申请，在检察机关不能或者人大认为有必要时再针对具体案件进行个案监督。

　　另外，人大代表在回访案件当事人过程中发现有问题的案件，应该就特定问题进行调查。《监督法》规定，各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。这种调查当然包含涉及法院司法活动的特定问题，调查结束后，调查委员会应当向产生它的常务委员会提出调查报告，常务委员会根据报告，可以做出相应的决议、决定。

　　(五)改善人大代表选举的广泛性

　　人大代表是“真正激活民主政治的民间力量所在，是重塑人大法理型权威的希望所在，也是未来中国代议士的现实代表”。例如，广东省人大代表质询省环保局、河南省焦作市人大代表“7人监督小组”等，都昭示了监督的最强音往往是那些非官员型的“布衣代表”发出的。实践中，很少发现党委书记、人大常委会主任、市长、县长等挑起质询案的。相比较而言，“布衣代表”处于超脱的位置，与监督对象的直接利益关系不甚紧密，能真正让监督产生应有的影响和效果。因此，应禁止卸任的政府官员任人大常委会组成人员，克服把人大常委会变成退任“官员俱乐部”的倾向，逐步扩大选举人大代表的群众化，否则，利益牵扯和退位意识将软化人大监督。

　　（六）回访案件当事人要加大针对性。

　　人大对法院的监督不可能是对每一个案件的监督。为了不至于过多地干预司法独立，它只选择那些社会影响较大，人民群众反映强烈的重大典型违法案件进行监督。这也是从成本上应该考虑到的问题。

　　结语

　　“石门模式”实施以来，在增强法院人民满意度、提度法院公信力、加强法院队伍建设、塑造法官形象等方面都收到明显的成效。“石门模式”取得了成功。目前，“石门模式”正在完善中，对“石门模式”经验的总结也正在进行之中。“石门模式”的成功固然是“石门县人民法院自定高标准、自我加高压、自我找出路”的结果，但更是人大监督法院工作的一个契机。从人大监督的角度更能推动“石门模式”取得更大的实效，甚至还有可能引申出我国当前人大监督改革的主题取向的基本结论。

　　（编辑：曾环石）