常德市发展和改革委员会 万建中

　　在经济发展过程中，项目建设有着举足轻重的作用，大上项目是各地大办工业、大促发展的首要前提。项目建设的好坏直接关系到各地方经济发展速度、质量及地方形象。依法加强对经济运行的监督是各级人大的一项重要职能，新形势下如何抓好项目建设这一经济建设的关键环节，促进经济社会健康有序发展，是当前各级权力机关经济监督的主要课题之一。

　　一、加强项目建设管理监督的必要性

　　1．是大势所需。投资是拉动经济快速发展的“三驾马车”之一，一直以来，国家都把项目建设作为经济持续发展的重要动力。为应对此次金融危机，国家更是进一步调整了宏观经济政策，提出了“出手要快，出拳要重，措施要准，工作要实”的扩大投资战略重点，这要求我们全方位、高水平地抓好项目建设，严要求、超常规地抓好项目建设监督工作。

　　2．是职责所在。各级人民代表大会对经济重要环节的监督是法律赋予的一项重要职责。宪法第九十九条规定，地方各级人民代表大会依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。地方组织法第九条第三款规定，县级以上地方各级人民代表大会根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划。各级人民代表大会常务委员会监督法第十八条规定，常务委员会对决算草案和预算执行情况报告重点审查的内容包括重点支出的安排及资金到位情况。预算法第十三条第二款规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行，审查和批准本级预算的调整方案，审查和批准本级政府决算，撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定命令和决议。以上是地方人大及其常委会行使监督权的法律依据，重大建设项目是地方经济建设重大事项，理应属国家权力机关决定和监督的范围。

　　3．是民生所盼。从新增中央投资项目来看，基础设施、民生、环保等关系国计民生的项目占了绝大部分。能不能如期完成投资任务、确保投资效益，直接关系到人们生活水平的提高，是群众普遍关注的话题。各级人民代表大会权力来之于民，始终代表着人民的期盼和利益，权力机关对百姓普遍关注的热点问题进行有效监督，有利于完善政府决策协商机制和信息公开机制建设，密切与人大代表、人民群众的联系。所以，各级权力机关应当主动承担起重大项目监督的职责，不负人民期盼和重托。

　　二、当前项目建设管理监督存在的问题

　　1．法律体系尚不健全，需要完善项目监督体制。虽然国家的基本法律都对权力机关决定和监督重大经济事项作出了规定，但是，对重大建设项目的监督却还处于无法可依的状况，目前，只能在预算法等法律中去寻找原则性法律规定，缺乏规则性的法律指引，而预算法对人大监督管理重大建设项目的程序、内容和方法并没有作出具体明确的规定。由于无统一、专项的法律可依，监督工作缺乏刚性约束和应有的力度。

　　2．项目管理存在缺陷，需要改善项目管理机制。各地方对项目建设的管理监督还存在薄弱环节，监督管理工作必须得到有效加强。目前，项目的管理一般由发改部门牵头，会同相关专业行政部门共同管理，往往存在重项目争取轻项目监管、重项目前期工作轻项目后续管理、重行政机关督察轻权力机关监督等问题，很容易造成自我监管、无人监管、监管不力等现象，这就需要由与项目建设无利害关系的第三方机构来进行有效监督，人大地位特殊、位置超脱，对项目建设进行监管有着得天独厚的优势。

　　3．项目监督存在盲区，需要健全项目监督体系。重大建设项目的计划草案由政府提交给人大，大都采取“一揽子”方式进行提交，且一般包含在对计划与预算草案的审查中，权力机关审查时间紧、任务重，一般只对项目名称、完成期限、资金来源等宏观事项做大体把握，对项目建设的具体细节问题很难在短时间内提出针对性意见，考虑到包含重大建设项目在内的计划与预算需要尽快付诸实施，一般不宜不予通过，预算监督容易流于形式。在项目建设过程中，对项目建设的视察或检查也以被动听取汇报为主，监督质量有待提高。加之人大设置的相应机构及其运作模式还不完全适应监督工作的实际需要，难以确保审查监督工作真正到位，从各级人大来看，目前对重大建设项目的业务监督工作由财经委负责，由于重大建设项目审查监督工作专业性强、工作量大，财经委承担的工作范围较宽，人员有限，很难保证足够的人力、精力用于这一专门事项。

　　三、加强项目建设管理监督的对应之策

　　权力机关对项目建设的监管不可能事无巨细，必须把握规律、突出重点、创新方式，具体来讲，就是要力争做到“三个三”。

　　1．在监督体制上做到三个完善

　　一是完善监督程序：人大监督职能的履行与人大监督运作程序密不可分，人大监督运作程序的健全是人大监督职能完全履行的前提。要在立法监督和执法监督上下功夫，使其职权更加明晰化、程序更加规范化，做到全面性和具体性相结合，整体性和局部性相结合，强化相应质询机制、评议机制、责任追究机制以及纠错机制。

　　二是完善法律体系。从法的体系统一性上来说，一方面要加快立法进程，为依法规范重大建设项目运作提供必要的法制条件，在国家已经制定预算法的基础上，加快制定计划法和投资法，从法律的层面对项目管理进行规制；另一方面，要不断完善法律体系，配套制定国民经济和社会发展计划条例、审计监督条例、政府投资项目建设管理条例等一系列相应的条例，从法规、规章的层面上进行规制。从法的运行良好性方面来说，要加强法律实行的监督，认真履行法律赋予的各项监督权，使现有法律得到良好的运行，保证法律效用的发挥、价值的实现。

　　三是完善监督体系。按照专业化的理念，不断健全和完善监督工作相应的机构并搞好配套建设。一方面要实现内部机构的专业化，建议各级人大中普遍设置专门的预算审查委员会，或在各级人大财经委员会内普遍设立专门的预算审查机构，进一步强化计划预算及重大建设项目监督审查的专业性，实现委员专职化。另一方面，尝试聘请第三方专业中介机构进行“嵌入式”的监督，使人大对项目建设的监督工作逐步迈向实质化。 

　　2．在监督环节上把握三个重点

　　一是把好重大建设项目立项关。重大建设项目的立项是首要关节。督促政府职能部门要从源头上把好基本建设投资审查关，系统审查项目建设的可行性、必要性和合法性。对于不符合国家产业政策、低效益重复建设、配套资金不落实的项目，要坚决制止立项；对于概算不足和多列概算的项目，及时提出修改意见，督促整改，保证合理使用国家投资。对于影响比较重大和人民群众提出质疑的项目，立项前要广泛听取人大代表、专家学者和群众的意见，对重大建设项目进行科学性的论证，在此基础上进行科学决策，依法决定重大建设项目是否立项。

　　二是把好重大建设项目资金关。要对重大建设项目牵涉到资金的环节进行重点监督。加强对重大建设项目工程招投标环节的监督，确保招投标的合法性、公平性。监督项目资金是否专户专用，资金支取是否符合工程进度要求，资金使用是否按照预算内容执行，确保资金使用安全。

　　三是把好重大建设项目质量关。重大建设项目的质量关系到人民群众的生命财产安全，也关系到国家机关的威望。因此，要加大对重大建设项目质量的监督力度。督促重大建设项目严格实行工程监理制度，督促政府有关职能部门加强安全生产、环境保护“三同时”制度的落实。加强对工程监理单位和建设单位工程质量事故的问责力度，严肃追究当事人和相关领导的责任。

　　3．在监督方式上坚持三个结合

　　一是坚持人大监督与宏观审计相结合。宏观审计是一种高层次的规范化经济监督形式，宏观审计监督和人大对经济的监督具有相似的职能、相似的监督内容、相似的监督目的和依据，在监督分工、监督形式及监督位置方面又具有互补性。所以，在我国，目前各级人大及其常委会虽然没有自己独立的审计机构，但可以借助于承担宏观审计任务的审计部门的审计成果进行有效经济监督，利用审计部门在经济方面的专业性，对项目预算、分析、审查等各个环节进行监督，以提高人大及其常委会宏观经济监督的质量。

　　二是坚持事前监督和动态监督相结合。在把好项目决策关口的同时，加强对项目建设进度的动态把关。各级人大财经委要主持开好经济形势分析会，听取发改、审计、建设等部门对重大项目建设的进度汇报，对存在重大问题的项目及时提出修正和整改意见，做到事前有审查，事中有检查，事后有审议。加强对项目调整的管理与监督，对原项目投资规模、完成期限等重要事项作出重大调整的，必须征得人大审查通过方能实施。

　　三是坚持“事”的监督与“人”的监督相结合。人大监督重大项目建设的目的是为了防止腐败滋生，确保工程的顺利进行，在对重大建设项目实施监督的过程中，与其说是对工程的监督，还不如说是对人的监督。因此，要加强对重点领域、重要环节主要负责人用权行为的监督，在重大项目建设选人用人方面，要严格把关、谨慎使用，对重大项目出现问题的相关干部，采取问责、罢免等方式，严格追究其责任，确保监督实效。

　　（编辑：曾环石）