常德市人大常委会预算工委

　　根据年度工作计划， 2011年11月30日至12月6日，在市人大常委会党组副书记、副主任张启祥的带领下, 常委会预算工委会同市人大各专门委员会分别到市人社局、公安局、住建局、人防办、教育局、卫生局、安监局、物价局、民政局和水利局共10个具有代表性的政府工作部门进行调研，听取上述部门2011年部门预算执行、2012年部门预算编制及预算公开的意见和建议。12月22日，市财政局就2012年部门预算编制情况与预算工委和财经委进行了沟通。针对市财政局汇报的情况，我们对2012年预算编制中的本级收入、上级补助资金、支出安排及项目资金等具体数据进行了预先审查。

　　一、部门预算改革的基本情况

　　为了进一步提高部门预算编制水平，提高财政资金使用效益，推进预算公开工作，市财政局出台了《常德市市级部门预算编制管理暂行办法》等6个文件，对2012年部门预算编制实施了全方位的改革，在制度设计上避免了过去部门预算编制中的一些弊端，解决了诸如保障水平低、部门之间差距大，预算编制不规范、不完整等问题。从我们的调研情况看，得到了大多数部门的赞成和支持。

　　（一）提高了经费保障标准。从2012年起，严格区分基本支出和项目支出。基本支出按标准安排，其中，人员经费（工资福利支出及对个人和家庭的补助支出）按政策据实安排。公用经费（一般商品和服务支出）实行分类分档定额安排，根据部门性质、人员编制分类分档保障标准为2.5-6万元/人。改革后，公用经费保障标准大幅提高，使年初预算和实际支出需求更加接近，使部门不再为自身基本运行发愁，预算的可执行度大幅提高。同时，根据单位性质安排支出，同类档单位支出水平基本一致，缩小了部门之间的差异，使财力分配更为公平和均衡。

　　（二）确立了部门的自主性。改革前，由于公用经费定额预算部分额度小（人平3000-5000元），部分部门都依靠专项经费补充自身的基本支出。改革后，强化了部门为预算编制的主体，由部门在财政核定的预算控制数内根据预算编制政策自主编制预算，各个部门可以合理安排本部门各项工作所需要的经费，预算的准确性也大幅提高。

　　（三）强化了部门的监管职责。改革前，由于一些部门所属单位的预算及执行直接对财政部门，主管部门对所属单位的预算及执行监管不到位。针对这一问题，财政部门做出调整，对预算单位实行层级化管理，按照预算管理权限将预算单位划分为一级、二级和三级预算单位，规范各级次预算单位职责职能，强化一级预算单位（主管部门）对所属单位预算编制及执行的指导、审核和监管。

　　（四）确保了预算的完整性。改革后，部门预算全面反映单位的支出内容，单位年初预算与年终决算的差距逐渐缩小。一是将上级财政部门补助到市直单位相对固定的转移支付资金作为部门收入的来源纳入预算安排，用于部门支出。二是将部门全部非税收入纳入预算编制范围，确保部门预算能涵盖单位所有的收支。

　　（五）突出了预算的绩效性。改革后将进一步强化财政支出绩效评价，充分运用绩效评价成果，对资金使用效益不高的项目进行调整或取消，对资金使用好的项目加大力度投入，建立绩效激励预算安排机制，促进资金使用绩效提高。

二、市级部门预算预安排情况

　　部门预算总体安排收支平衡，一般预算支出按照“保民生、保工资、保运转、保重点、促发展”的原则安排，做到了统筹兼顾，确保重点，突出发展。一是重点支出得到保障。教育支出比上年预算安排数增长15.25%，科技支出增长16.26%，农林水事务支出增长25.2%，增长比例均高于经常性财政收入增长比例，达到了相关法律规定的增长比例。二是民生工程得到保障。市政府确定的八项重点民生工程如保障性住房、农贸市场改造、学前教育、饮水安全奖补、食用油放心工程、餐厨垃圾集中处理、农村清洁工程、城乡危桥改造等予以保障。三是事业发展得到保障。财政在园区建设、支农及水利等事业发展上的支撑作用更加明显，同时提高项目资金的整合力度和使用效益，如对常德高新科技园基础设施建设、西湖现代农业示范园、新农村建设资金、水利发展资金、推进新型工业化发展资金等予以重点倾斜。

　　三、部门预算编制存在的不足

　　2012年部门预算改革在预算编制的技术层面及财政政策层面搭建起了一个总体框架，但也还存在一些不足，还需要进一步完善。本次调研的10个部门对市人大开展的部门预算编制调研工作都非常重视，提供了非常详细的情况，反映了很多具体问题，有些是法律、体制层面的，目前还不能解决；有些是存在的现实困难。由于我委对所有一级预算单位的预算审查工作还没有完成，仅根据本次调研及平时掌握的情况，归并、整理出以下几个带共性的问题：

　　（一）部门观念与预算改革的矛盾。预算编制是一个财力分配过程，预算改革势必不能令所有部门和个人都满意。部分部门的观念与部门预算改革还存在矛盾，如部门预算改革要求将部分上级转移支付资金作为部门的预算收入来源，纳入预算安排，但部门认为将上级补助资金纳入预算不合理，减少了本级财政安排。

　　（二）部门项目需求与市级财力的矛盾。需求的无限性和财力的有限性始终是一对不可调和的矛盾，在大幅提高公用经费保障标准之后，支出规模相应扩大，财政部门的保障压力也进一步加大。在核定各部门的基本支出后，如何安排和平衡各部门所要求的项目支出，如何进一步优化财政支出结构，做到有保有压有调，是市政府财政部门面临的一个重要课题。从调研情况看，部门项目需求和市级财力之间的矛盾还很突出。政府职能部门在发展地方经济方面积极作为，安排了一些促进经济发展的项目，但由于市本级财力结构的特殊性，有些项目难以保证，事权与财力保障难以匹配。

　　（三）部门工作需要与类档定额标准的矛盾。根据单位性质和财政供给政策将市级预算单位划分为八类。有的工作在一线的正科级事业单位工作量相当大，按事业二档2.5万元/人安排，难以满足单位的实际支出需要。采用定员定额标准核定运转经费应尽量考虑单位之间的平衡，也要照顾工作的差异。

　　四、2012年部门预算编制建议

　　为了进一步提高部门预算的公开性、公平性和法律性，增强预算约束力，进一步完善预算编审、监督机制，提高工作实效，现提出以下建议：

　　（一）全力支持部门预算编制改革。财政部门在改革方案出台前做了大量的调研及论证工作，在方案的设计及政策标准的制定上付出了最大的努力，在组织、指导、协调各部门编制部门预算上做了很多卓有成效的工作。市直其他部门要全力支持财政部门的预算编制改革，有上级转移支付资金的部门要加大资金争取力度，不能因纳入本级预算安排而降低争取的积极性。市财政局规范了追加程序，各部门应理解并支持，减少支出的随意性，不能把硬缺口留给财政。

　　（二）进一步完善部门预算编制工作。一是财政要注重与部门的互动。针对部门在预算编制过程中遇到的问题，财政部门要加强技术指导，进一步提高预算编制质量，有利于预算执行，有利于监督。财政部门要进一步加强预算编制的调研，注重与部门的互动，对于部门所反映的共性问题，要认真研究，提出方案。二是建立项目库。部门项目库由部门按照申报要求设立，申报的项目要符合国家有关法律、法规的规定以及公共财政支出的需要，要紧密结合市委、市政府工作重点及本部门事业发展规划，对所申报项目进行充分调研和论证，搞好可行性分析。财政项目库由市财政局根据项目支出预算管理的需要，结合财力可能，对部门申报项目进行筛选后设立，对项目实施及完成结果进行跟踪问效。三是加大资金整合力度。要进一步加大财政专项资金整合力度，提高财政资金配置效率，更好地发挥财政项目资金的整体效能。要完善绩效考评体系，完善符合我市实际的项目资金绩效考评标准和操作办法，用绩效评价结果来安排项目预算。

　　（三）进一步加大财税收入组织力度。预算编制按照量入为出，量力而行的方针，既体现实际需要，又考虑财力可能，综合平衡，不编赤字预算。收入是部门预算执行的基础，要确保应收尽收。一是抓好税收收入。国税、地税部门要执行好人大批准的收入预算，加大收入组织力度，加强重点税源企业收入情况分析，抓好税源管控，挖掘增收潜力，保持税收收入稳步增长。二是抓好非税收入。有非税收入的部门要依法依规征收，强化目标管理考核，勤征细管，确保完成非税收入年度计划，严控减免行为，严禁坐收坐支，强化预算执行管理。

　　（四）进一步强化财政预算约束机制。一是严格执行预算。经市人民代表大会审议批准的部门预算具有法定效力，各部门必须严格按预算执行，确保预算的严肃性。二是项目资金要专款专用。部门在预算执行上要转变观念，适应部门预算改革的新变化，新要求。严格区分基本支出和项目支出，要将项目经费全部用于项目上，用于事业发展上，不能用于基本支出。三是加强对预算执行的审计监督。要以维护财政安全和提高财政资金绩效为主线，积极改进和创新审计方法，严格监督部门预算的执行情况，重点监督项目资金的使用情况。

　　（五）进一步健全预算审查监督机制。要认真执行《监督法》、《预算法》，规范预算编制、执行程序。一是预算编制要及时。财政部门要早编、细编预算，时间安排要与市人大常委会审议预算编制情况、代表大会审查和批准预算相衔接，保证预算工委和财经委有足够时间初审预算，为常委会和代表大会提供更详细的预算审查情况。二是预算内容要细化。各部门的一般预算项目支出、各类专项资金和基金（包括市委、政府统筹安排的项目资金预算如支农及水利发展资金、推进新型工业化发展资金等），除按规定预留部分应急资金外，要根据工作需要全部细化到具体项目和具体使用单位。三是预算下达要备案。财政预算经本级人代会批准后，要在30日内下达到部门，各部门应当自财政部门批复本部门预算之日起15日内批复到所属各单位，同时要报市人大常委会财经委和预算工委备案，便于对预算执行的监督。

　　二〇一一年十二月二十三日

（编辑;曾环石）