市人大常委会预算工作委员会 程方山、胡秋兰、向明华

　　财政管理体制的核心是预算管理体制，其中预算编制是整个政府预算体制最基本、最关键的环节。从近几年市人大常委会预算工作委员会对部门预算草案的审查情况看，部门预算编制还存在诸多亟待解决的问题，如何进一步规范部门预算编制，提高编制水平，强化部门预算的刚性和约束力，是我们必须面对和思考的问题。

　　一、部门预算编制及审查概况

　　（一）部门预算编制概况。从我市部门预算制度的建立和执行情况来看，部门预算在加强预算管理、提高资金使用效益方面发挥了重要的作用。如2011年的部门预算编制有很多新亮点，也积极采纳了人大对部门预算编制的建议，整体水平较高，较规范。支出预算按照“先民生支出后建设支出，先重点项目后一般项目”的安排原则，和往年比，保障力度进一步加大：一是足额安排人员工资和津补贴，同时对部分差额单位提高了补助标准；二是提高了各类人员经费的保障标准，如临聘人员工资月增加200元等；三是全额拨款单位的保障水平进一步提高，如公务费年人均增加1000元，车辆运行经费提高5000元，政法保障提高到3万元/人middot;年；四是在解决单位之间保障不均衡上有突破，对经费偏紧的单位综合预算增加到年人均2万元的标准。

　　（二）部门预算审查概况。自2006年市四届人大四次会议开始，已连续6年邀请部分市人大代表召开部门预算审查座谈会，对当年的部门预算（草案）进行审查，重点抽审相关市直单位的部门预算，听取代表们对部门预算的意见和建议。同时，我们预算工委也组织人员，集中力量，对当年的部门预算（草案）、部分政府采购预算进行认真细致地审查，依据财经法律、法规、规章及相关的制度、部门预算编制文件，审查预算草案的合法性、合理性、真实性、完整性、准确性等，并对每个部门（单位）的预算编制提出具体的审查意见。

　　二、部门预算编制存在的主要问题

　　经审查，我们认为，部门预算编制工作虽然有了较大改进，但仍然还存在以下不足之处：

　　（一）部门预算标准欠合理，有待规范。一是基本支出预算标准偏低，有待提高。在部门预算的编制方法上，将部门的支出分为基本支出和项目支出两个部分，基本支出的公用经费（一般商品和服务支出）实行定员定额的预算编制方式。从制度设计上看，定员定额的预算编制方式很好，但应根据各部门的工作性质、职责任务以及现行物价水平，结合本年财力状况，合理确定公用经费标准。在实际编制中，一般将定员定额标准定得偏低，与实际需求差距甚远，致使定员定额标准变成了简单的资金分配的计算依据，发挥不了公平分配资金，保障单位基本运行的作用。二是项目支出预算的标准不够均衡，有待统一。财政部门下达预算控制数时，部门之间难免存在不均衡的现象，如何促进资金分配的公正、公平值得探讨；各部门（单位）对预算控制数进行细化时，项目支出预算的内容和标准差别较大，有待统一；财政部门在审核预算时尺度如何把握，如何规范填报项目及口径，如何规范支出预算的标准，值得商榷。

　　（二）项目支出预算欠科学，有待完善。一是项目支出和基本支出区分不清。从预算编制的实际操作看，基本支出主要安排预算定额标准部分，定额标准之外的其他经费都填列在项目支出中，导致项目支出中包含基本支出，项目支出中业务专项和特定专项也区分不清。由于在基本支出上预算不足，一些项目支出实际上就变成了基本支出的补充，用以弥补基本支出预算的缺口，导致项目支出不能用于真正的项目，难以按项目支出的要求实施监督。二是部分项目支出欠细化。项目支出细化是预算编制的基本要求，也是预算项目执行和财务报账的依据。许多部门（单位）没有按照要求将项目支出细化，未提供支出依据和标准。也有部分部门（单位）为细化而细化，将项目资金简单地按经济分类分开。三是专项预算的信息不够全面。年初，对特定性专项支出预算，一部分已分配到各部门（单位），还有一部分专项资金的具体分配方案没有完成，没有完全分配到项目，大量资金留作再分配。这部分项目多，资金量大，由于不可预见性，项目尚未评审论证，项目目标不明确，编制依据不充分，实施方案欠缺或不具体，需相关部门（单位）细化预算后提交财政部门审核，这部分部门预算的信息尚不完整。

　　（三）非税收入难管理，有待优化。行政事业性收费、国有资源（资产）有偿使用收入、事业单位经营收入等，属国有资产收益或体现了政府职能和行为的收费，应纳入财政预算统筹安排。由于非税收入由各部门收取，存在利益划分的问题。若将非税收入和收费部门完全脱钩，对部门而言收多收少没关系，则会挫伤部门的积极性，收入难到位；若将非税收入与部门工作挂钩，则会造成部门支出膨胀，有收费权力的部门有钱用，部门与部门之间会严重失衡。非税收入管理陷入“两难”，致使部门预算编制中，部门收入（收费）的政府统筹标准不一致，如各部门2011年收入征收计划中，有的没有政府统筹，有的政府统筹额度较小，且大部分用于该部门的支出或自身建设。

　　（四）部门预算欠完整，有待整合。一是上级专项转移支付资金导致。按可比口径计算，2010年上级转移支付资金已占我市财政支出的三分之二，9个县市区平均比例高达80.3％，上级转移支付资金已成为地方财政支出的主要来源。按规定，纳入部门预算管理的资金，要全部编入预算编制的范围。由于许多转移支付项目都是临时下拨，无法纳入部门预算编制范围。从2011年收入征收计划表分析，有部分单位的上级专项资金（部分已固定补助到单位的上级资金）没有纳入部门预算。二是预算编制及管理所致。由于政府预算在编制中，会在总收入中切一块资金安排项目支出和留作机动财力，只有在项目执行后，才能体现到部门预算中，致使部门预算不完整。从2011年项目支出预算明细表分析，特定专项资金、教育费附加等资金分配后没有并入各部门（单位）预算，有待整合。三是预算的预见性不够所致。由于不可预见支出的经常性，致使预算执行中追加频繁，一年预算、预算一年的现象仍然存在，严重削弱了部门预算的严肃性。

　　（五）预算编制不透明，有待公开。公共财政应该是公民广泛参与的财政，是公开、民主、透明的财政，部门预算编制基本上是财政和预算部门之间决定来年的预算策略和政府开支的优先顺序。目前，政府基本上没有提供公众参与预算编制讨论以及咨询民众意见的制度通道，民众对预算编制过程的参与空间极其有限，无法就预算编制提出意见或施加影响，致使社会监督缺失。

　　三、完善部门预算编制的几点建议

　　为确保公共财政阳光运行，确保财政资金高效运作，提高预算编制的质量，现提出以下建议：

　　（一）规范预算编制程序，提高预算编制的透明度。要认真执行《监督法》、《预算法》等法律法规，规范财政资金分配行为，严格履行预算编制程序。一是建立有效的预算编制磋商、审查机制，提高预算编制的法律约束力。在编制预算“两上两下”的程序中，财政部门应加强与市人大预算工委、财经委磋商、沟通。预算工委、财经委要知晓当年预算编制盘子，对部门预算草案进行认真地审查，提出审查意见，各部门应重视市人大的部门预算审查意见，据此修改、完善预算。最后，提请市人民代表大会全体会议审议通过。二是建立预算备案机制，进一步加强信息交流与沟通。财政部门将经市人民代表大会批准后的部门预算批复到各单位，同时需报市人大常委会预算工委备案，为预算执行监督提供依据。经人民代表大会审查和批准后的部门预算具有法律效力，未经法定程序不得随意变动。财政部门及各部门要及时、准确地将预算信息提供给市人大，解决好信息不对称的问题，人大才能更好地开展预算监督工作，为部门预算编制提供更为准确的意见和建议。三是建立权责分明、协调共进、流畅高效的预算公开工作机制，提高预算的执行力。要以财政资金分配为重点，全面、准确、及时地公布预算管理的相关信息、资料与程序，分层次、有步骤地推进财政预算信息公开，使程序更加规范透明、分配更加公平公正、资金更加安全有效。

　　（二）创新预算编制方法，提高预算编制的科学性。一是预算管理权、编制和执行权分立。财政部门主要负责预算的管理，部门预算单位具体负责预算编制和执行。要提高各部门对预算的认识，并强化部门在预算中的责任。要加强预算编制人员的业务培训和指导，提高业务素质。财政部门要加强审核，规范预算填报项目及口径，进一步提高预算编制的准确度。二是切实实行零基预算，公平合理地确定预算支出。目前分类分档的公用经费定额标准，难以满足部门的需要，预算安排不足导致经费之间挪项使用。为做好部门预算编制工作，财政部门要加强对各预算单位的经费需求调研，充分了解部门的职能和预算要求，尽力保障各部门合理的支出需求，使部门预算更科学，更具可操作性。要规范部门收费（收入）的政府统筹标准，使部门之间的预算更为公平和均衡。三是细化预算编制内容，将预算资金直接安排到具体单位和项目，减少财政资金的二次分配。坚持所有项目预算全部细化到款、到项、到目，各类专项资金和基金除按规定可以预留部分应急资金外，必须全部细化到具体项目和具体使用单位，体现专项资金的重点使用效果。改变资金零星分配的模式，进一步规范财政资金的分配机制。四是完善以提高财政管理效能和财政资金使用效益为核心的预算支出绩效考评体系。将绩效考评结果作为预算安排的重要依据，建立支出绩效对预算编制的正向激励机制，逐渐形成一套科学合理、规范透明、严谨严密、公平公正的预算编制制度。

　　（三）规范预算编制要求，提高预算编制的完整性。一是要加强部门预算编制的基础性工作。各部门应准确提供本部门及所属单位的人员编制、车辆等基本信息及收入征收情况，提供编制相关收支的政策性依据和理由等，做到内容完整、有理有据且简明扼要，以利于完整、准确编制部门预算。二是要将部门（单位）所有的收支全部纳入部门预算管理。各部门对依法取得的各项收入以及相应的支出作为一个有机整体进行管理，做到不重不漏，不得在部门预算之外保留其他收支项目。部分已固定补助到单位的上级资金应纳入部门预算的收入，各部门使用的所有资金也应全额纳入部门预算的支出，切实提高部门预算的完整性。三是要完善部门预算的层次管理。实行“一个部门，一本预算”，增强主管部门对下级单位的预算监督责任。

　　（四）优化预算支出结构，提高预算编制的准确性。一是坚持依法依规完善特定性项目支出预算。要优化财政支出结构，着力保障和改善民生。要继续推进城乡统筹发展，支持教育优先发展，促进医疗卫生事业加快发展，支持社会保障体系建设，推动文化事业发展，加快保障性安居工程建设。进一步完善特定专项的分配和管理办法，使项目资金的分配和使用公开、透明，有利于监督。要建立特定专项资金的项目库，加强项目的可行性论证工作，稳步推进项目预算滚动管理。二是要用科学、规范的办法安排业务性项目支出。业务专项要紧贴部门（单位）实际，与本部门（单位）的工作任务相匹配，要根据往年实际支出情况和当年工作任务，进一步提高项目支出预算的准确性。财政部门一方面应尽量下达切合实际的预算控制数，加大对部门的预算保障力度；另一方面应尽量统一预算编制标准，既要考虑部门工作的差异性，又要兼顾部门之间的公平。三是要减少项目支出的年初预留金额，进一步提高项目细化程度。项目说明细致充分，便于预算的审查，使财务报账合理合规，预算和执行不“脱节”。四是严格区分基本支出和项目支出。基本支出和项目支出要有严格的界限，做实项目支出预算，便于预算的执行和监督。

（编辑：曾环石）