市人大常委会预算工作委员会

　　转移支付的实质是为了缩小地区间财力差距，促进公共服务均等化，在各级政府间财政收支初次分配基础上的再分配，在弥补财政资金缺口、优化地区间资源配置、贯彻特定的政策目标等方面发挥着重要作用。4月下旬，市人大常委会预算工委就我市2010年转移支付资金安排使用情况到市财政局、武陵区、鼎城区、桃源县、汉寿县开展了专题调研，听取了相关情况汇报，实地查看了部分转移支付资金建设项目。现将调研情况报告如下：

　　一、我市转移支付资金使用、管理及监督现状

　　（一）转移支付资金的使用成效

　　转移支付作为分税制过渡期的一种财力分配制度，在缓解县乡财政困难、提高县乡公共服务水平、促进各项惠农政策的落实及县域经济快速发展等方面的效果更为明显。随着上级对我市的转移支付力度不断加大，转移支付资金在保运转、保民生、保发展、保改革上取得了重要成效。

　　1、增强了地方财政实力。转移支付资金增强了地方财政实力，各级财政在保工资、保运转上有了财力保证，也能拿出一些资金用于经济建设。按可比口径计算，2010年上级转移支付资金已占我市财政支出的三分之二，9个县市区平均比例高达80.3％。如武陵区转移支付资金占财政支出总额的61.52%，鼎城区占80.83%，桃源县占82.46%，汉寿县占81.64%。在财政支出安排上，鼎城区干部职工工资及津补贴（人均1.8万元）全额到位，并按4800元/人的标准对相关群体安排解困资金，有力地维护了全区的和谐稳定。同时，地方财政在突出发展园区工业上的支撑作用更加明显。鼎城区投入6000万元扶持园区工业发展；桃源县安排2600万元工业发展基金支持工业发展，安排2500万元改善园区基础设施建设。

　　2、支持了教育优先发展。2010年全市教育转移支付资金6.92亿元，确保了教师绩效工资的发放，巩固了城乡义务教育经费保障新机制，免除了城乡义务教育阶段学生的学杂费，保障了各类奖学金、助学金和贫困生救助金发放，有效解决了低保户、困难户和特殊家庭子女读书难问题。汉寿县拨付义务教育阶段学校生均公用经费2621万元，拨付贫困寄宿生补助资金469万元；武陵区投入资金7000多万元，用于17所学校的校安工程、寄宿制学校、合格化学校等各类项目建设，使教育得到了更好地发展。

　　3、确保了社保政策落实。2010年全市社会保障和就业转移支付资金19.62亿元，支持解决了下岗职工再就业、零就业家庭就业、城镇新增就业等问题；保证了企业离退休人员养老金按时足额发放，扩大了城乡低保范围，提高了低保和优抚对象生活补助标准，较好地保障了城乡低保对象和下岗职工的基本生活；建立了城市低收入家庭住房保障体系、失地农民失业保险制度。武陵区新增支出2639万元，确保1.48万名企业离退休人员养老金按提高标准足额发放；鼎城区确保5万名抚恤救助对象资金及时足额打卡发放；桃源县农村低保覆盖2.7万人、月人均补助标准66元，城镇低保月人均补助标准达163元。

　　4、促进了医疗卫生体系建设。2010年全市医疗卫生转移支付资金8.54亿元，推进了农村新型合作医疗改革和农村大病医疗救助，全面实施了新型农村合作医疗制度、城镇居民基本医疗制度和城乡基层公共卫生服务体系建设。鼎城区按照人均17.5元标准，建立了基本公共卫生服务经费保障新机制；汉寿县企业职工基本医保参保人数达3.5万人，全年支付参合农民医药费近9000万元，受益农民达53万人次。

　　5、加快了农村面貌改善进度。2010年农林水转移支付资金17.36亿元，继续实施了农业综合开发、乡村公路建设、农村安全饮水工程、沼气池建设、乡镇敬老院建设、对农民的粮食直补、农资综合直补等惠民工程；不断提高村级保障标准，确保了村级组织运转。汉寿县发放各类惠农补贴1.71亿元；武陵区、鼎城区均将村级组织运转经费标准提高到村平4万元，增强了基层组织的执行力。

　　（二）转移支付资金的监督管理情况

　　1.政府及其相关部门对转移支付资金的监督管理。政府及其相关部门非常重视转移支付资金的监督管理工作，制定了相关管理办法，采取了有效的措施，效果明显。一是规范使用。市县政府及相关部门严格按照上级政策使用资金，按照公共财政的要求优化支出结构，保证重点支出。对专项转移支付资金，严格依据文件规定使用，强化内部监督，确保专款专用；二是及时拨付。根据上级下达的指标文件，及时将补助资金按项目、按工程建设进度拨付到使用单位，提高了资金拨付时效；三是信息公开。对一些重大的项目、公益性民生支出等，按项目信息、补助对象、补助标准向社会公开，接受群众监督；四是跟踪问效。财政部门、审计部门每年都对大量的转移支付项目资金开展专项审计检查，对发现的问题及时处理。同时对重点专项资金实施了绩效评价，查找存在的问题，切实提高资金使用效益。如汉寿县对上级专项转移支付资金每月按照“单位申报、财政审核、主管领导把关、县长办公会集体审议、常务副县长一支笔审批”的程序，管理到位，确保了转移支付资金的安全和效益。

　　2.人大对转移支付资金的监督。根据转移支付资金的性质和特点，实行不同的监督模式。一是财力性补助要求纳入年初财政预算。主要是返还性收入和一般性转移支付收入的固定补助项目，一般比照上年财力性转移支付额度全额列入当年年初预算，和本级一般预算收入形成地方可用财力，向本级人民代表大会报告预算情况；二是专项转移支付部分，属不可预见且有特定用途的资金，无法纳入年初预算，根据规定，在年中预算调整时，按照当年专项转移支付资金实际到位和预测情况，纳入预算调整方案，向本级人大常委会报告；三是全年的转移支付资金情况，在年终汇总后，第二年向人大报告上年转移支付资金的安排和具体使用情况。

　　二、现行转移支付资金管理模式存在的问题

　　当前，转移支付还存在诸多有待解决的问题，主要是：

　　（一）转移支付法制建设滞后，监督机制不健全。当前，我国还没有从法律上明确划分中央政府与地方政府之间的职责权限，事权、财权相互交叉，财权和事权不统一，一些基础项目的事权不清，支出时由谁负责不明确，各级政府对是否应该负担、负担多少均无章可循。同时，我国目前还没有一部涉及政府间转移支付的专门法律。转移支付作为一项重要的财政分配制度，缺乏法律的支撑和保障，法律约束和监督机制不健全，使得转移支付制度在执行的过程中缺乏权威性和统一性。

　　（二）一般性转移支付比例偏低，转移支付结构不合理。上级对我市转移支付补助在逐年增加，但指定的专项转移支付种类繁多、比重大，由地方自主支配的一般性转移支付比重小，未能充分发挥其均衡地区间财力的作用，影响了财政转移支付整体均衡效应的发挥。虽然近几年中央加大了一般性转移支付资金规模，调增了一般性转移支付所占比重，但目前一般性转移支付所占转移支付总额的比重还是偏低。从2010年县区县的情况看，武陵区专项转移支付占转移支付总额的比重为52.92％、鼎城区为49.72%、汉寿县为50％、桃源县为53.71%，可见一般性转移支付规模仍偏小。

　　（三）地方对转移支付依存度过高，财政配套压力大。一方面，地方财政自我发展、自求平衡的能力仍然很弱，对上级转移支付依存度过高。近几年我市财政一般预算收入虽然增长较快，但自身可用财力与实际需求之间的矛盾日益突出，上级转移支付资金已成为地方财政支出的主要来源。2010年，汉寿县一般预算收入仅占一般预算支出的15.75％，鼎城区占20.71％，财政的正常运转主要依靠上级转移支付资金的支持和帮助。另一方面，上级专项转移支付需要地方按比例配套，给地方财政增加了较大的压力。为了发展地方经济，项目争取得越多，配套的资金也越多，实际上剥夺了地方财政资金使用的自主权，影响了财政预算平衡。由于对支出政策和支出额度的无法预计，致使地方预算平衡难度加大。有的因地方财力有限，所需资金过大，难免导致部分配套资金不能到位。

　　（四）转移支付分配模式欠规范，预算编制不完整。一方面，上级转移支付资金分配方式不透明，计算方法不公开，人为干预因素很多，致使资金分配欠公平。专项转移支付缺乏科学的法规依据和合理的分配标准，导致地方政府从本位经济利益出发，以争取尽可能多的转移支付资金，形成了“会哭的孩子有奶吃”的现象。转移支付项目设置交叉重复，资金投向较为分散，重点不突出。现行的转移支付范围几乎覆盖了所有预算支出项目，并且补助对象涉及各行业，到处撒“胡椒粉”，调控结果并不理想，有待整合。另一方面，预算编报不完整。国家审计署对地方预算抽查时发现，转移支付资金有一半以上没有纳入地方财政预算。按照预算法及有关规定，地方政府应当将财政转移支付收入全部编入本级预算，并提请本级人大审查和批准。由于专项转移支付的不固定性，地方政府在编报预算时，无法准确获知当年可以得到的转移支付额度及需要地方配套的额度，对专项转移支付资金及需配套情况无法充分考虑，使得地方人大难以全面监督到位。同时，转移支付收入也是形成预算与决算差距大的主要原因。

　　（五）部分转移支付项目效果不佳，监管难度大。从近年审计情况和查处腐败案件的情况来看，专项转移支付资金被挤占、挪用的现象频频发生。由于多数转移支付资金未作为正常的财政预算收入严格加以控制和管理，对这些资金的使用与管理难以严格规范；转移支付资金分配的零星化，致使管理成本高，管理难度大；因配套资金不能到位，造成部分转移支付项目缩水或工程质量不高；中央专项转移支付项目申报审批和资金拨付链条过长，需要层层上报、审核、批复，从项目申请到批复，再到资金拨付，往往需要经过一年以上的时间，影响了资金使用效益；由于专项转移支付由各部委分配，逐级下达到基层，项目资金存在多头管理现象，管理机制不顺，难以形成监管合力；在现行的体制机制下，各地都把争取上级转移支付资金放在首位，监管在其次，缺乏监管动力。

　　三、几点建议

　　为了确保转移支付资金“争得来，用得好”，真正发挥转移支付资金的作用，服务于地方经济社会发展，现提出以下建议：

　　（一）加快转移支付的法制化进程。当前转移支付中的许多不合理之处，都需要法律法规来规范和改进，需要财税体制的进一步改革。中央应继续加大转移支付补助力度，逐步健全合理的事权与财力相匹配的财政体制，缓解基层财政收支矛盾。建议加快转移支付法制化建设，为该制度提供法律保障，使之步入法制化轨道。要在立法的内容上，明确转移支付的目标、基本原则、资金来源、计算标准、分配方法、预算的编制和监督及法律责任等。

　　（二）优化转移支付资金的结构。首先，建议提高一般性转移支付在转移支付总额中的比例，逐步降低专项转移支付的比例，使上级政府对下级政府的转移支付形成以一般性转移支付为重点、专项转移支付为补充的复合体系；其次，建议统一专项转移支付补助的口径和渠道，对项目进行归并和调整；再次，建议减轻地方财政资金配套负担，扩大地方财政自主调控余地。针对县级财政专款配套负担较重的问题，建议加大对县级的补助力度，减少或取消部分配套资金要求。应积极研究公益性建设项目实行资金零配套的政策措施，对能够促进地方产业结构调整的专项资金，则要求地方政府予以配套，反之对于地方政府积极开展的工作，则不需硬性要求配套。

　　（三）加大转移支付资金的争取力度。我市作为中部经济欠发达地区，要加大对中央、省财政转移支付政策的研究，提出更多符合国家政策投向的项目，积极向上争取资金；要对各部门争取转移支付资金实行考核责任制，进一步明确重点，强化责任意识；加强各部门之间的协调和配合，使在资金争取、项目选定和申报上更有针对性，以取得更多的资金支持，更好地保障各项社会事业发展，更好地落实各项民生政策。充分考虑“省直管县”财政体制后的实际情况，有针对性地争取上级专项转移支付资金。

　　（四）规范转移支付资金的预算监督。一是规范预算编制。转移支付是地方可用财力的重要来源，要按照规定，将转移支付资金纳入预算管理。建议上级财政部门将转移支付资金提前明确下来，以便市县级财政将之纳入当年预算盘子。对于一般性转移支付资金，上级财政应根据本级可用财力，在下级财政编制预算前提出指导性安排计划，使下级财政对本年度的财政转移支付资金做到心中有数，便于安排当年预算。二是加强预算监督。对转移支付资金，政府及有关部门要形成向市人大常委会及主任会议报告的制度；重大项目及资金实行专项报告制度；平时对转移支付资金的到位、使用及效益情况，实行分月或按季向市人大报告及备案的制度。

　　（五）强化转移支付资金的绩效管理。要强化转移支付资金的绩效评价，建立健全科学合理的绩效评价体系。政府及相关部门要加强专项转移支付资金的日常监管，实行从项目申报、资金拨付、项目管理，到效果评价的事前、事中、事后的全过程跟踪。要建立项目评价信息库，对项目完成情况、资金使用效益情况做出客观评价，并将绩效考评结果，作为以后年度分配转移支付资金的重要参考依据，逐步规范转移支付资金管理模式。

（编辑：曾环石）