常德市石门县人大常委会办公室肖建华

　　一讲到人大监督，就有人抱怨“疲软”、“橡皮图章”。针对人大监督还存在的种种弊端，有一些怨气是可以理解的。但我们更应该多一些理性认识：宏观地看，人大监督属于民主政治建设范畴。中国的民主政治只能逐步发展，不可暴风骤雨。这是历史和现实、国内和国外多种因素决定的。人大监督只能循序渐进，不能“弯道超车”。否则，就不是“中国特色社会主义”了。我们还要客观地看到，随着中国经济社会的快速发展，特别是监督法颁布实施后，各级人大及其常委会的监督工作正一步一步地加强，对经济、政治、社会等方方面面的推动作用正一步一步地提升。

　　这里，并不是说人大监督可以“闲庭信步”，而是要理性客观地探讨如何把“橡皮图章”真正变成“钢质大印”，让人大监督适应经济、政治和社会发展的需要。

　　现在探讨这一问题，还是要从意识着手，于机制着力。尽管有了监督法，如果监督意识不强、机制不活，人大监督还是走不出“不力、不响”的阴影。只有标本兼治，也就是不断地增强监督意识（治本），完善监督机制（治标），人大监督方可在广大人民群众期待的目光里循序渐进。

　　一、关于监督意识

　　好的结果源自好的行动，好的行动依赖好的意识。多年来，人大监督“非搞不可”、“非搞好不可”的外部压力明显不够，搞与不搞、搞好与不搞好，主要依赖监督者的自觉性、能动性。而监督的自觉性、能动性来源于监督意识。所以，监督意识强不强，直接决定监督力度大不大、监督效果好不好。人民群众抱怨的人大监督疲软现象，正是人大监督意识不强的具体体现。

　　这里，不能笼统地说就是监督者本身监督意识不强。应从领导者、监督者、被监督者三个方面加以分析、判断。

　　领导者。人大监督必须在党的领导下进行，脱离党的领导的人大监督是行不通的。这是中国的政治特色，是不必多言的客观存在。辩证唯物主义告诉我们，存在决定意识。可以说，地方党委人大意识强不强，直接影响地方人大监督意识强不强。党委特别是党委书记人大意识强，重视支持人大及其常委会依法加强监督，人大及其常委会就不会懈怠，监督意识就会增强。如果确有“稀泥糊不上墙”，那是党委选人用人不当，可以一换了之。相反，党委特别是党委书记人大意识不强，把人大看作可有可无，不但不重视支持人大工作，还特别防一手，生怕人大的事情做多了，人大及其常委会就会“多一事不如少一事”，人大监督意识就会淡薄起来。也许有“领导意识弱，我自意识强”的逆反现象，但绝不是常态，只能是偶尔，只能是个别。

　　监督者。无论外界影响如何，监督意识强不强，监督者自身是起决定作用的。监督者自身的政治素质高，受人民委托、对人民负责的意识强，监督意识就强。相反，素质不高，责任心不强，监督意识就弱。监督意识强不强，具体体现在监督的自觉性和主观能动性强不强，体现在斗争精神强不强，敢不敢让个人的“小面子”服从人民的“大面子”。“面子”问题可以说是影响监督者监督意识的一个普遍的难以逾越的问题。长期以来，儒家思想塑造了中国人社会心理的深层结构，使人在不同社会制度中表现出“人情和面子”问题。这种以“人情和面子”问题为核心的关系学在中国的政治、经济、社会、文化等诸多领域起着不可忽视的作用，在中国历代官僚体制中尤为突显，正如鲁迅所说，“面子是中国人的精神纲要”。要增强监督意识，监督者必须以超常的胆识，以对党和人民的事业高度负责任的态度，破除“面子”障碍。这样，局部利益就会服从党和人民的事业，眼前得失就会服从长远发展，歪风就会服从正气，谬误就会服从真理。如果被“面子”俘掳，监督意识必然淡化，面对问题就会不讲原则、不予斗争，就会给党和人民的事业带来严重的损失。

　　被监督者。被监督者是否自觉接受监督，会对监督者的监督意识带来间接影响。目前的政治体制让地方人大监督出现两大尴尬：一是人大及其常委会要监督政府工作，政府实行的是“一把手”负责制，政府“一把手”是党委第一副书记，是领导人大及其常委会工作的。如此“被领导者”监督“领导者”，能不尴尬？能不影响监督意识？二是政府管着“钱袋子”，人大常委会工作经费及其它开支，不可能全由财政预算解决，每年都有很大缺口，人大常委会不得不向政府“讨钱”。一边“讨钱”，一边监督，能不尴尬？能不影响监督意识？

　　增强人大监督意识，要针对以上三个方面的问题，三管齐下。

　　其一，讲法度。党委作为领导者，切忌不可“儆戒无虞，罔失法度”，要大力弘扬法治精神，进一步增强依法执政意识；要领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化；要不断完善党对人大工作的领导制度，持之以恒重视支持人大监督，给人大监督创造良好的外部环境；党委特别是党委书记要给人大监督工作动力和压力，如果监督不力，要给予批评指正，要责令纠正。不能让人大监督做与不做一个样、做好做坏一个样。

　　在加强人大工作领导的同时，党委要防止过多“集权”。中央党校法学博士刘春教授认为：“长期以来形成的党委权力过份集中的情况还没有得到根本解决，尤其在基层。党的组织和功能事项还没有完全明确的界限，党委包办代替同级其他组织事务的问题还依然存在。下一步，在改革和完善党的领导方式与执政方式上，主要集中在如何保证各方独立负责、步调一致地开展工作。”现实中确实如此，基层党委高度集权的现象比较普遍，有的地方还比较严重。大量的理论和事实表明，“以集权树其威，稳其位”不是现代文明的领导方式，容易引起公众不满，激发社会矛盾。而真正能“树其威，稳其位”的是道德和法律。基层党委在总揽全局的前提下，应考虑人大是否履行了职责，面对不断变化的新形势和出现的新情况，人大是否能够开拓创新，是否能够为党的事业不断向前发展作出应有的贡献。不应该担心人大权力太大而采取一些“紧缩”措施，而出面干涉一些不应该干涉的事情。

　　其二，讲热度。监督者本身对人大监督工作除了责任心以外，还要有热情。如果一颗“零度以下”的心，对人大监督没有丝毫热情，要增强人大监督意识，搞好人大监督工作，只能是空谈，不可能有实效。党委在考虑人大常委会组成人员人选时，要打破论资排辈的老框框，尽可能地少考虑那些“船到码头车到站”的人，让更多的有热情、有冲劲的人到人大常委会工作，给人大监督增添活力。更要杜绝让那些出了这样或那样问题的人到人大常委会工作。否则，人大常委会机关就成了养老院、避风港。还谈什么监督？！一旦成了养老院、避风港，就会举“依法”之旗走“守旧”之路，就会因“无为无威”，令人民心寒；就会因“无为无位”叫人大工作难堪。这不是空穴来风。我国西部某乡一位副乡长新任乡人大副主席后，满脸愁容找书记论理：“为什么给了我这样一个职位？”而另一位原乡人大副主席当选为副乡长之后，笑嘻嘻地找到书记：“感谢，感谢书记的关照！”几年前，吉林省白山市的一宗腐败案中，市委书记为了报复一个“不送礼”的副市长，将他从政府班子里“调整”到了市人大。人大成了一个“充军”的地方。为此，我们不能不感到汗颜。

　　要让人大常委会的监督工作真正热起来，除了自身的热情、自觉性、能动性之外，还必须有较强的外部压力。外部压力应来自当地党委、人民群众和上级人大常委会。全国、省、市人大常委会要加强对下级人大常委会贯彻监督法情况的检查，每届至少一次，以促使监督法真正落到实处，以防止监督法被“软禁”。

　　其三，讲大度。“天下之事成於大度之君子，而败於私智之小人”（明代方孝孺《郑灵公》之一）。在现有的政治体制下，被监督者特别是在党委任有要职的行政长官，要以“大度之君子”的风度自觉接受人大及其常委会的监督。否则，人大及其常委会的监督难以落到实处。

　　作为行政长官，要坚持依法行政，防止“依权行政”。权力一旦在手，自然不会闲着，它会不断扩张，以用足用活。我们不能一概否定将行政权“用足用活”。但必须坚持“用足用活是有限度的”，是不能超越行政“边界”的。行政“边界”在哪里？《行政许可法》等作了明确规定。目前，行政机关突出在行政法规、工作制度纪律等方面下功夫，而在以人为本的人性化管理方面还有不少漏洞，出现了类似强行拆迁的“推土机政治”问题。政府及其工作部门应自觉接受人大及其常委会的监督，彻底革除传统的专制管理模式，走以人为本的人性化管理之路，建设政府与社会合作的平台，形成政府与社会的强大合力，推动经济社会又好又快发展。

　　二、关于监督机制

　　监督法颁布实施后，各级人大常委会必须完善监督机制。如果监督机制得不到完善，还是老框框，老套套，20年磨砺而成的监督法将难以高效施行，难以发挥应有的作用。

　　就目前情况看，完善监督机制应突出“调研、审定、评估、反馈”四个重点。

　　调研。

　　看得真切，方能说得明白。调研就是要给人大常委会组成人员一双“慧眼”，把纷繁复杂的世界“看得清清楚楚明明白白真真切切”；就是要建立调查研究的长效机制，解决好常委会组成人员在常委会会议上“不知说什么”和“不知怎么说”的问题。

　　应在三个环节下功夫，即：

　　制度化。“制度第一，总裁第二”(台湾塑胶集团创始人王永庆言)。“临时出去走一走，回来随便说一说”容易做到，而持之以恒、有的放矢、有声有色的调查研究不容易做到，必须有强硬的制度保障，必须让调查研究成为人大常委会的“必修课，重头戏”。其核心应当是保证调研的前置性和精确度。前置性，就是坚持“没有调查就没有发言权”，保证调查研究在前，审议决定在后，没有调查研究，不做审议决定。精确度，指的是调研结果的准确程度，要保证调研结果全面、客观、公正，克服片面、空洞和避重就轻的现象。

　　目标体系。丘吉尔（英）曾说：“向前看总是明智的,但要做到高瞻远瞩并非易事。”要使人大常委会的调查研究有序高效，调研目标体系不可少。要通过目标体系建设，促使自上而下各级人大常委会形成调研联动，克服东边鼓，西边锣，鼓起锣不起现象；促使届内目标与年度目标统筹，远近结合，以点带面，克服水到便开沟，顾此失彼，缓急不分现象；促使执法检查与专项工作调研协同，将法律法规与工作实际比照，将依法办事与结合实际立法有机结合，克服大谈工作实绩而不涉及是否合法、重法律法规的贯彻而轻法律法规完善的现象。

　　信息化。应着重解决好三个问题，即：

　　信息来源问题。三个途径：一是充分发挥人大代表“从群众中来，到群众中去”的优势，让全体人大代表成为社情民意的调研员和传递员，以提高信息来源的可持续性。要明确责任，不能可干可不干。在选举人大代表时要考虑是否具备一定的调研能力，是否能真正为民代言。人大常委会要有计划地搞好对人大代表的调研培训，不断提高他们广泛采集信息和对信息进行去伪存真、去粗取精的能力。财政预算要安排人大代表的调研经费，各部门各单位要主动积极给人大代表调研创造良好条件。二是建立社会信息窗口，让广大人民群众能够方便地将信息及时传送到人大及其常委会，以提高信息来源的广泛性。无论何时何地，都不能设置社情民意“隔离墙”，不能把社情民意隔离在外。可考虑增强现有的人大信访功能，完善信访条件，提高服务水平，正确引导人民群众发现和反映一些比较突出的社会问题。说到此，有人可能会大惊失色：“这不是自找麻烦吗？”如果确实有了麻烦，不找也会来；如果麻烦没有了，找也不会来。好比洪水到来之前要预警，到了之后要疏导。何须“大惊失色”？三是人大常委会、人大各工作机构有针对性地收集更有价值的信息。要把好人大常委会组成人员和人大工作机构工作人员的入口关，增加法律、经济、科技等方面的专业人才，形成知识化、智能化群体，开展高标准、高水平的调查研究。

　　信息加工问题。这是调研出成果的重要环节。对于调查收集的信息不能人云亦云，要去伪存真，去粗取精，找准问题根源，总结工作规律，提出有价值的工作建议。加工质量体现调研水平，调研水平决定调研实效。人大常委会组成人员、人大各工作机构工作人员应是信息加工的主体，要不断地进行知识更新，提高自身综合素质；要有目标任务、有研究成果，不得无所事事。各级人大常委会研究室是研究人大工作的专职机构，应进一步改善条件，充实力量，加强责任，拿出更多更好的研究成果。目前，许多地方县级人大常委会没有设立研究室，人大工作研究很难落到实处。应迅速弥补这一空白，保证县级人大常委会有专门的人大工作研究机构和人员，不断改善其工作条件，让其为人大工作研究做出应有的贡献。

　　信息资源共享问题。各级人大常委会调研信息可以向社会公开的，应实行信息资源共享，有利于上下左右人大常委会和人大工作机构相互学习，相互促进。省、市、县都要建立高标准的人大调研信息库和人大信息互联网。通过互联网，及时交流工作经验，共同探讨相关问题，加强相互协调配合，整体推动人大监督工作。

　　审定机制。

　　即人大常委会的审议决定机制。通过调研全面掌握了情况，准确发现了问题，如果审定不当或不力，将前功尽弃，后续工作也就失去了意义。所以，加强审定机制建设是完善人大常委会监督机制的核心。应当突出以下三个方面，即：

　　加强自报忧患。人大常委会审议决定某事项前，听取相关单位负责人报告相关工作已是常规。单位负责人报告工作时，成绩堆积如山，问题寥寥无几则是常事。现实情况确实如此，理所应当。如果是报喜不报忧，或以喜遮忧，或故意夸大其喜缩小隐藏其忧，就不应该了。人大常委会必须大力纠正这一不好风气。这一风气不纠过来，弄虚作假将层出不穷，蚁穴将危及千里之堤。这是对我们党和政府形象的挑战，也是对人大及其常委会的作用和地位的挑战。有时候，常委会组成人员中有人提出“存在的问题说得太少太简单了”。结果是沉默的多，回应的少。要真正解决这一问题，就如此说一说是不行的。传统难丢，习惯难改，孤掌难鸣啊！各级人大常委会必须解放思想，转变观念，明确要求报告工作时加强自报忧患；要完善制度，狠抓落实，对于报喜不报忧的工作报告不予审议，对相关领导人要提出严肃批评，情节严重者，要按照相关规定追究责任。

　　加强细节考究。此乃增强人大监督实效之精要。“天下大事，必做于细”；“1%的错误会带来100%的失败”；“战略：从细节中来，到细节中去”；“中国决不缺少雄韬伟略的战略家，缺少的是精益求精的执行者；决不缺少各类管理制度，缺少的是规章条款不折不扣地执行”；“中国人不缺勤劳智慧，最缺的是做好细节的精神”（著名管理学者汪中求先生言）等等，是我们所熟知的。在实际监督特别是审议专项工作时，我们要弘扬于细微处求真务实的精神，由表及里、科学认真地加强对工作细节的考究，真正做到清清楚楚审议，明明白白表决。这样，财政预算就不能让别人看不懂，自己说不清；“豆腐渣”工程就不能说成是“为民办实事取得了显著成效”。

　　加强决议权威。从三方面着手。一是公开。通过电视、互联网等新闻媒体，将决议形成的过程和决议的具体内容向社会公开，接受社会监督。这是执行监督法，加强人大及其常委会决议权威的有力举措。添置相关设备虽然要花不少钱，但这是花在刀刃上的钱，值得，应该。二是交办。人大常委会应及时、明确、规范地将决议交“一府两院”办理。指出问题要具体、准确，提出整改要求要简洁明了、切合实际，不能出现空话、套话和大话。在方式上，应采取正式文书交办。现阶段，各地人大及其常委会的决议、审议意见等文书制定以及交办程序，可以说是五花八门，很不规范，欠缺严肃性。全国人大常委会或省人大常委会应予以规范，各地统一执行，增强其严肃性。三是督办。如果交付了事，是不能实现有错必纠的。人大常委会应加强对决议和审议意见的督办，要建立强力有效的纠错机制，这是加强人大及其常委会决议权威的关键。建立纠错机制，要抓住“用人、用权、用钱”三个重点，要发扬鲁迅“让他们怨恨去，我一个都不宽恕”的精神，纠错到底，决不半途而废，纠错结果要通过媒体向社会公布，接受社会监督。

　　评估机制。

　　中国古代“文官制度”确立后，对官员的监督和考核就开始了。事实表明，凡是监督和考核制度周密而且严格执行的，国家就昌盛，反之，则衰败。对“一府两院”工作绩效的评估，是保证其依法高效运行之必须，也是坚持和完善人民代表大会制度的客观需要。建立人大评估机制，有三个基本问题必须得到解决。

　　一是人大工作创新问题。“整个人类历史，就是一个不断创新、不断进步的过程。没有创新，就没有人类的进步，就没有人类的未来。”（江泽民《论科学技术》第215mdash;216页）。“任何安于现状、因循守旧，不思进取、无所作为的思想，都不利于党和国家事业的发展。”（《江泽民论有中国特色社会主义（专题摘编）》第629页）。人大工作创新是坚持和完善人民代表大会制度的重要保证，人大工作必须与时俱进，不断创新。否则，人大工作就不能适应新的形势，人民代表大会制度就不能完善和发展，就不能长期坚持下去。有人说，人大工作依法律、讲程序，无所谓创新。这是认识上的一大误区。如果法律和程序不允许创新、不允许发展，法律和程序本身就是错误的，要首先予以修正。况且，现行宪法和法律并没有规定人大工作只能守旧而不能创新。相反，立法的宗旨就是要规范人大工作行为，让人大工作不断地创新和发展。

　　二是评估的客观性、公正性、规范性和科学性问题。人大及其常委会对“一府两院”工作评估的具体办法有待于深入研究。从总体上看，必须坚持“客观、公正、规范、科学”的原则，抓住要害，突出重点，从实际出发，让事实说话，让人大代表和人民群众说话。能够量化的要尽可能的量化，确实不能量化的，要有切实可行的评估办法。要上行下效，各地人大及其常委会一致行动。否则，不能形成气候，难以取得实效。

　　三是评估结果公开问题。在每年的人代会上，应由人大常委会或人大专设的评估机构向大会报告评估结果，接受大会的审查。应有专门的会议议程，让人大代表发表对“一府两院”工作的意见，并允许有序的辩论。这显然不是以表扬为主，而是客观公正地指出存在的问题。这将缩短“五长”长长的工作报告，结束人代会“轻轻松松”的历史，大大加快中国民主政治建设进程。

　　反馈机制。

　　将人大常委会对“一府两院”工作监督的结果以及开展监督工作的情况，反馈给人民群众，是执行监督法，增强监督实效的重要举措，是广大人民群众的迫切要求，也是贯彻宪政精神，对人民负责的具体体现。要重点落实好三项工作：

　　其一，建立连带责任追究制度。监督者也应当是被监督者。如果只监督别人，而自身不被监督，有悖“连环监督”之常理，监督别人是苍白无力的。给人民群众反馈的不仅仅是人大常委会对“一府两院”工作监督的结果，还要反馈人大常委会所采取的监督措施，所取得的监督效果。监督不力或不当，出现重大问题的，要追究相关责任人的连带责任。人大常委会不能因为集体行使职权永远不负任何责任，人大工作者（包括人大代表）不能永远无忧无虑。基本做法应进一步完善选民对人大代表的评议制度，建立人大代表对人大常委会、人大各工作机构工作的评议制度。对不称职的人大代表及时予以罢免，对重大问题负有连带责任的人大常委会组成人员、人大机构工作人员，要按照程序追究连带责任，同样在人代会上公布结果。以此来自加压力，由压力产生人大工作创新的动力，推动人大工作不断创新发展。

　　其二，完善办事公开制度。列宁明确指出：“lsquo;广泛的民主原则rsquo;要包括两个必要条件：第一，完全的公开性；第二，一切职务经过选举。没有公开性而来谈民主是很可笑的。”人大的办事公开，除监督法所要求公开的内容外，还要公开人代会、常委会会议和人大常委会监督工作过程。光有电视、报纸的一些消息报道是不够的。要抓住选举、审议、表决等关键环节，通过电视或互联网现场直播的方式向社会公开，接受社会监督。不具备条件的要积极创造条件，已具备条件的要迅速行动起来，让人大工作不断增强透明度，扩大知名度。

　　其三，充分发挥媒体作用。正如马克思所说：“报刊按其使命来说，是社会的捍卫者，是针对当权者孜孜不倦的揭露者。”媒体是社会良知和正义的守望者，是社会危机的预警器，是确保社会健康运行和发展的一支重要力量、一个不可或缺的元素。落实人大反馈机制，应充分利用媒体及时、真实、广泛等特性，在遵守党的宣传纪律的前提下，让媒体成为反馈“一府两院”和人大及其常委会工作的重要工具和主要方式，促使人大及其常委会在监督和被监督中开拓进取，不辱使命。

（曾环石）