寓公开于监督之中努力提高人大监督透明度

mdash;mdash;从行政机关透明度排行榜引发的人大监督公开之思考

常德市人大常委会研究室 曾环石

　　一、问题之提出

　　据《京华时报》报道，由上海财经大学公共政策研究中心课题组调查完成的2010中国省级行政机关透明度排行榜6月15日正式公布。排行榜显示，在中国大陆地区31个省份每个地区的11个部门统一排名中，人大得分位居倒数之列，公开透明度不高。这次排行榜，姑且不论其科学性、权威性如何，单就排名本身而言，也着实让笔者不禁心生感慨，颇有所思：如何寓公开于监督之中，努力提高人大监督的透明度呢？

　　二、问题之分析

　　《监督法》规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督权的情况，向社会公开。”这是我国法律明确规定人大常委会的监督必须坚持公开的原则。人大监督工作须向社会公开，对于密切人大与人民群众的联系，提高人大监督工作水平有着重要的意义。

　　第一，监督公开有利于人民当家作主，是建设政治文明的内在要求。

　　社会主义政治文明建设的实质，就是人民当家作主。“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”实行监督公开，人民群众知晓自己的代言机关、自己所选的代表以及自己选举产生、任命的官员“在干什么”、“怎么干”以及“干得如何”，这既是人民真正当家作主的一个基本标志，也是一项不可或缺的基本权利；实行监督公开，人民群众知情知政，才能积极参与管理国家、社会事务，管理经济和文化事业，从而保障了人民民主权力的实现，充分行使当家作主的权力。

　　第二，监督公开有利于扩大民主诉求，是构建和谐社会的坚实基础。

　　党的十七大提出，要“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”。根据我国的根本政治制度，参与人大制度建设和人大活动是公民政治参与的重点。人大监督向社会公开回应了民主政治对人大和“一府两院”行使职权信息公开的诉求，扩大了广大人民群众参与管理国家、社会事务，管理经济、文化事业的空间，畅通了人民群众的政治诉求渠道，为广大人民群众广泛而有序的政治参与搭建了一个良好的平台，使广大人民群众更乐意通过人大来表达自己的利益和政治诉求，进而促进我国和谐社会的构建。

　　第三，监督公开有利于增强监督实效，是开展人大工作的题中之意。

　　人大常委会行使监督权向社会公开，既是各级人大常委会的责任和义务，也是保障人大监督效果的有力措施。一方面，人大监督工作的公开，必然使人大工作的曝光率更高，从而使人大在民众心目中的影响力进一步增强，有利于树立国家权力机关的权威。另一方面，对人大监督的内容、过程广泛深入的报道，可以使“一府两院”更加重视工作中发现的问题，更好地办理落实人大提出的审议意见，“一府两院”负责人的表态与承诺通过媒体的公布对其更有约束力，从而推动“一府两院”依法行政、公正司法。

　　监督权是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权，但人大及其常委会在行使监督权时，往往会被误解为“几个老头子，耍耍嘴皮子，没事找茬子”，其重要原因就是人们对人大监督的工作情况不了解。从实践的情况看，人大监督公开的程度往往与监督的力度和效果成正比。监督公开的法律原则，对人大常委会的监督公开工作提出了很高的要求，但是在实践中却存在以下困难和问题：

　　一是法律规定过于原则，实践难以操作。

　　《监督法》对于监督公开的规定是比较原则和笼统的，对于公开的载体、形式和程度都没有明确规定，缺少相应细则作补充，这给实际操作带来了一定的困难。首先，《监督法》除了5个具体条款规定的监督情况必须按法定要求公开外，其他的如关于规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定的行权情况，也是否应该公开？如果公开应该如何公开？是否一定要通过党报等主流媒体公布？如果媒体不愿刊登又应该如何处理？其次，《监督法》的罚责缺失也影响了监督公开，违反监督公开原则应该承担什么法律责任没有明确规定，监督工作不公开、少公开、迟公开都不会追究责任，仅靠人大常委会的自觉工作难以实现全面公开的目的。

　　二是公开载体较为单一，受众极为有限。

　　根据监督法的规定，人大常委会涉及监督的内容基本上都要向社会公开，这必然需要丰富的公开载体。目前，监督公开的载体无非是地方人大常委会主办的刊物、地方党报党刊、电台、电视台、网站等，但这些载体都存在一定的局限性。如地方人大常委会主办的刊物，虽然在篇幅容量上具有一定的优势，大部分需要公开的内容都能刊登，但发行范围极为有限，一般是内部发行，而且多数是双月刊或季刊，时效性不强，难以及时、全面地向广大人民群众公开；党报党刊、电台、电视台虽然发行覆盖面广，影响力和群众关注程度也比较高，但由于篇幅限制，不可能将需要公开的报告、审议意见、决议决定等内容全文刊登或播发，监督公开的内容有限；人大网站则受人员、经费、技术等方面的限制，加上网民也存在极大的局限性，难以达到被社会普遍关注的效果；而县级人大常委会更受本级无报刊的限制，只能通过印发工作简报、向上投稿等形式公开一些监督工作，形式更为单一。

　　三是过程公开较少涉及，群众关注度低。

　　目前，一些地方人大常委会的监督工作较多的是“闭门造车”，一般在具体工作结束后才简要公布一下结果了事，具体监督过程公开的比较少。“不公开不够意思，公开一些意思意思”，不少群众这样戏说人大的监督公开工作。人大监督的这种“关门画圈圈”的工作状态直接影响群众对人大监督工作关注的积极性，从而限制了公众主动参与人大监督工作。公众关注和参与程度不高，容易使人大的监督公开成为独角戏，监督公开的效果和目的难以实现。

　　三、问题之解决

　　2010年的上海人代会期间，上海人大依法邀请了34名市民代表旁听大会，将他们的手机及身份公开后，他们共收到了1万多条反映百姓呼声的短信，让更多的人民群众更好地了解和参与了人大监督工作。这样的公开透明，给了我们压力，让我们有了用好监督权的紧迫感。这其实是一种倒逼机制，推动我们不断公开透明，再不断提升监督能力。越来越多的事实证明，人大监督越公开透明，工作就越有权威。因此，当前和今后一段时间，地方人大常委会要把寓公开于监督之中作为提高人大监督透明度的突破口。笔者认为，可从以下四个方面着手，进一步建立健全监督公开机制，规范监督公开的形式，提高人大监督的透明度。

　　第一，科学把握三点原则是前提。

　　一是依法公开原则。监督法规定的公开原则为人大常委会监督公开设定了义务性要求，根据监督法的规定，人大常委会对“一府两院”的监督，除非涉及到国家秘密，或者涉及到具体案件中的商业秘密、个人隐私、未成年人保护等依法应当保密、不宜公开的内容以外，其他有关监督的内容、监督的议题和方式、程序，作出的决定或决议，以及“一府两院”对监督的反馈等，都应当向社会公开。

　　二是及时公开原则。当今是信息时代，各级地方人大常委会要高度重视，充分利用一切通信资源，确保信息传输畅通无阻，在有效的时间内将人大监督工作信息公布于社会，保证其时效性。

　　三是全面公开原则。要向社会动态式、全方位、多层次公开人大监督工作各环节的有效信息，让社会各界多角度了解人大监督的计划，监督的过程和监督的结果，知悉人大监督工作的完整程序，以推动人大监督工作的深入开展。

　　第二，正确处理三个关系是关键。

　　一是处理好强制性公开与一般性公开的关系。对于监督法明确要求公开的监督事项，要认真研究，确定公开时间、内容、方式、程序，实行强制性公开；对于监督法没有明确要求公开的监督事项，要根据监督公开原则的规定和群众的关注程序，在保护公民、法人和其他组织合法权益的前提下，有选择性、有针对性地公开。

　　二是处理好网络媒体公开和纸质媒体公开的关系。过程比较简单、群众普遍关心的监督事项，使用新闻媒体公开；专业性较强的审计工作报告、财政工作报告等，使用纸质媒体公开，供人们充分阅读分析；而对社会高度关注的焦点、热点、难点问题，运用新闻媒体公开和纸质媒体公开相结合的方式，提高监督透明度。

　　三是处理好监督工作的事前公开、事中公开和事后公开的关系。选择什么时机公开, 要视监督事项的性质和内容而定。如：在开展某项具体监督工作之前,要公开监督的执行计划,包括监督对象、监督方法和热线电话等，从而达到“事前公开”的效果；常委会审议意见及“一府两院”对审议意见的研究处理情况或者执行决议情况的报告，应在听取报告或送交“一府两院”、印发省人大常委会组成人员的同时予以公开；常委会听取和审议专项工作报告的年度计划和年度执法检查计划等，应在三个工作日内向社会公开。对重大的或社会反映强烈的热点、难点问题的监督，要进行跟踪监督，并及时通过媒体公开跟踪监督的相关结果。

　　第三，建立健全四项制度是要务。

　　一是完善人大代表、公民有序参与的制度。邀请人大代表、公民参加人大常委会的监督工作或活动，确保他们享有充分表达意见的权利，让他们亲身感受人大监督完整程序，“零距离”监督“一府两院”履职情况，不断提高人大监督工作的民主化、社会化和透明化。其一，继续坚持邀请人大代表列席常委会会议、常委会成员联系代表、代表联系选民、代表向选民述职、监督工作征求代表和群众意见、代表议案建议办理情况公开等各项行之有效的制度。其二，可以将人大代表列席扩展到议题重要的主任会议，将公民旁听扩展到常委会会议和议题重要的主任会议。同时，可放宽旁听限制，允许公民通过预约持身份证等有效证件自由旁听。还可探索赋予公民可以“旁言”的权利，并加以规范。其三，可以考虑在常委会听取和审议专项工作报告、执法检查等重点工作时征求群众意见。如可在报刊、电台、电视台、人大网站等新闻媒体开办人大监督专题节目和栏目，并邀请人大代表和人民群众积极参与。

　　二是建立监督工作内容、计划和结果三公开的制度。其一，要公开征求监督内容。要象公开征求立法规划和法规草案意见那样，公开向社会征求人大监督的内容。人大常委会确定监督内容后，应及时通过媒介向社会公示，让广大人民群众了解人大在当年或今后一个时期内所要开展的监督工作。其二，要公开监督的执行计划。在实施某项具体监督工作前，要公示具体的执行计划以及专项监督热线电话和常委会主任接待日等。其三，要公开监督结果。完成监督工作计划后，要公示常委会监督工作报告的主要内容，尤其是要公示监督工作中发现的存在问题、主任会议反馈的意见、建议、常委会的审议意见或形成的决定、决议以及被检查单位的改进措施等。

　　三是建立县级以上人大常委会新闻发布制度。目前，各级政府都已建立新闻发布会制度，县级以上人大常委会也有必要建立新闻发布制度，使之成为人大监督公开化的有效途径。这样，人大常委会的常态性工作可定期向社会发布，临时性监督工作和重大事项则可随时高效向民众公布，使其知晓，听其意见，为人民群众提供一个了解人大工作的平台，便于社会各界的参与、监督。

　　四是建立公开监督信息的责任机制和质量评估制度。要对承担监督公开的部门和提供的信息进行评估，对违反法律、公开不到位、信息不实等行为进行惩诫，并追究责任。公开监督信息后，人大机关负责公开工作的部门要及时对公开监督工作情况，主要包括人大主动公开监督信息、公众申请公开监督信息、人大机关对公开后公众提出相关意见建议落实等情况，以及存在问题和改进方案，进行统计、评估。而且评估报告也要及时公开，便于公众进一步监督。

　　第四，积极拓宽三条渠道是保障。

　　要在法律允许的范围内，不断创新公开的形式，积极拓展公开的渠道，努力使人大监督工作全程地、动态地置于群众的监督之下。

　　一是丰富公开的内容，使群众知道更多的监督工作。监督法规定的公开原则为人大常委会监督公开提供了丰富的制度资源。向社会公开的信息应尽量涵盖与监督法有关的内容，除了《监督法》中5个具体条款规定的监督情况必须按法定要求公开外，其他的如关于规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定的行权情况等，也应探索性地向社会公开。

　　二是扩大公开的范围，让更多的人知道人大工作。人大刊物的发送范围除了“一府两院”和各级人大代表，应扩大到乡镇、街道、社区居委会、农村村委会等地方，还应积极创造条件，在人大机关办公场所甚至公共场所让群众免费取阅，使更多的群众知晓人大监督的工作情况。
　　三是增加公开的载体，通过更多的平台发布监督信息。监督工作应充分运用多种载体，按程序全面、重点、有选择地向社会公开。其一，强化人大宣传机构。如设立人大常委会新闻发言人，充实人大宣传专业人员，完善人大网站，有计划有重点地公开常委会监督工作。可在人大网站开辟“人大主任网议日”、“信访之窗”、“代表留言”、“市民信箱”等栏目，实现与代表和群众网上互动；可与上级人大网站和本地政府门户网站互建链接，以提高访问率；可在保密的前提下，建立人大机关网上档案库，方便群众上网查阅，进一步提高监督透明度。其二，壮大自身宣传阵地。要办好人大常委会《公报》、《汇编》、《内参》等内部刊物，及时更新机关电子显示牌，充分利用机关宣传橱窗，全面公布人大监督工作。其三，借助社会新闻媒体优势。人大要充分发挥主动作用，自觉与新闻舆论部门“主次搭配、联手出击、形成合力”。报刊、电台和电视台等传统媒体除了常规性发布监督工作的信息外，可开创“人大视点”、“人大园地”等专题专版节目，每月定时播出；还可借助城市中心广场电子大屏幕、有线电视台、手机短信等现代科技传媒作为人大监督公开的重要手段，实现人大监督与舆论监督的有机结合。

　　公开，则政情通达，透明，则人心无疑。实践证明，公开透明既是人大工作的动力和活力所在，也是人大工作贴近民生、大有作为的客观需要，更是人大工作以人为本、取信于民的前提和有效保障。监督公开制度的确立，意味着权力与义务同在，动力与压力并存，落实公开原则，寓公开于监督之中，提高人大监督透明度任重而道远。

（编辑：曾环石）