石门县人大常委会办公室 肖建华

　　人大及其常委会的效能问题，是多年来人民群众关心、社会各界关注的问题。从总体上看，特别是改革开放以来，人大及其常委会的效能在不断强化，但对比经济社会迅猛发展的新形势新要求，对比广大人民群众的新需求新期望，人大及其常委会的效能还有很大的提升空间，还需我们作出艰辛而漫长的努力。在纪念现行宪法颁布30周年之际，探讨人大及其常委会的效能问题，对于坚持和完善人民代表大会制度，推进中国民主政治建设，具有特殊的现实意义。

　　一、应有的效能

　　从不同的角度来探讨人大及其常委会应有的效能，其结果或表述会有所不同。不管怎样，有两个基点应是一致的：其一，人大及其常委会的效能来源于宪法和法律规定的人大及其常委会的职权。超越职权的效能不符合“宪政”精神。其二，人大及其常委会的效能服从中国共产党的统一领导。脱离了党的领导，其效能就偏离了正确的政治方向，就不符合中国国情。本文在这两个基点之上探讨人大及其常委会应有的效能，力图进一步明晰其效能，在中国民主政治建设中更好地发挥其效能。

　　1、推崇民主

　　民主的含义，在不同的历史时期、不同的阶层有不同的理解、不同的说法。概括起来，可以理解为：在一定的阶级范围内，按照平等和少数服从多数原则来共同管理国家事务的国家制度。胡锦涛同志曾指出:“衡量一个政治制度是不是民主，关键要看最广大人民的意愿是否得到了充分反映，最广大人民群众当家作主的权利是否得到了充分实现，最广大人民的合法权益是否得到了充分保障。”他还进一步指出，“一个国家实行什么样的政治制度，必须与这个国家的国情和性质相适应”。这为我们正确理解民主指明了方向。纵观古今中外，我们应认识民主的四个基本特征：1、在民主体制下，人民拥有超越立法者和政府的最高主权。正如中国宪法规定的“一切权力属于人民”。2、尽管世界各民主政体间存在细微差异，但民主政府是由全体公民直接或间接选出的代表行使权力和公民责任的政府。3、民主是保护人类自由的一系列原则和行为方式，它是自由的体制化表现。4、民主以多数决定，同时尊重个人与少数人的权利为原则。所有民主国家都在尊重多数人意愿的同时，极力保护个人与少数群体的基本权利。党的十七大报告指出:“发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”改革开放三十年来，我国的民主政治建设立足国情、循序渐进，在实践中探索出了一条有中国特色的中国式民主之路，这就是把“党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一”，这既是我国人民在追求民主之路上长期奋斗探索的结果，也是我国人民政治经验和智慧的结晶。中共十七大报告中，“民主”一词出现了69次。学者俞可平曾在《学习时报》上发表《民主是个好东西》，成为一个重要的文献。俞可平说：“在人类迄今发明和推行的所有政治制度中，民主是弊端最少的一种。也就是说，相对而言，民主是人类迄今最好的政治制度。”

　　民主与民意、民生紧密相连，不可分割。厦门PX事件就是最好的佐证。厦门PX是个化工项目，投资逾百亿，距离人口密集区过近有环境污染之险，即使这样的危险通常或为“可控”。2004年2月厦门PX项目经国务院批准立项，2007年3月105名政协委员提案建议PX项目迁址，厦门市政府宣布暂停PX工程，厦门市民“上街散步”，二次环评，公众投票，座谈会，最后迁建。其间，民主、民意发挥了决定性作用。“哪里有高度的民主，哪里就有充分的合作。”这是英国宪政学者詹宁斯的话。厦门PX事件在中国民主进程中引人注目，因为这里有对民意的尊重、对民主的尊敬、对民生的尊崇。地方政府与公民百姓，从博弈，到妥协，到充分合作，走过了一条民主增量之路；厦门PX项目最终迁建漳州古雷半岛，这是政府与公民的“双赢”。

　　在厦门PX事件中，我们应当看到政协委员的民主监督所发挥的重要作用。试想，厦门的人大代表在其间也发挥了依法监督的作用吗？答案应该是肯定的。古希腊哲人伯里克利说：“一个只关心自己事务的人，我们认为他是一个无用的人，只有既关心自己又热心国家整体福利的人，才是一个真正的公民。”作为人大代表，于法于理都应来自于民、受权于民、服务于民。人大及其常委会更应坚持“三个有机统一”的政治方向，高度关注民主、强力推进民主，通过民主来表达民意，通过民主来优化民生。由此可见，“推崇民主”乃人大及其常委会之基础效能。如果不把“推崇民主”作为基础效能，那么，人大及其常委会的其它效能不管怎样说都是“空中楼阁”。

　　2、弘扬法治

　　该效能来源于人大及其常委会的立法权和“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”的职权。既有亲身所为，又有监督他人所为，此乃人大及其常委会之核心效能。理由主要是以下四个方面：

　　第一，法治，人心所向。关于法治，有多种说法。这里的法治，指的是社会主义法治，就是一切国家机关、各政党、武装力量、各社会团体、各企事业单位和全体公民都必须在宪法和法律的范围内活动，不允许任何人、任何组织凌驾于法律之上。在所有对人的行为有约束力的社会规范中，法律具有最高的权威。它有四个特性：其一，法治是与专制相对立的，又是与民主相联系的，可以体现社会主义制度下人民当家做主的要求。其二，法治要求社会生活的法律化，可以从根本上改变我国社会生活中强制性社会规范过多、过滥的弊端，维护公民的自由。其三，法治符合社会生活理性化的要求，使人们的社会行为和交往活动具有了可预测性和确定性，也使人们的正当要求有了程序化、制度化的保证，增强了社会成员的安全感等。其四，以民主制度为基础。没有民主制度作为基础，“法治”就会成为维护“专制”的一种统治工具。在时空穿越了几百年，甚至几千年的今天，在社会形态发生了翻天覆地变化的今天，现代意义的法治，就不可能是统治的手段，应当是以“人民当家作主”为核心，以“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制”为基础，以“依法治国，建设社会主义法治国家”为内容的科学系统的法律理论体系和法律思想观念。这与“传统法治”的涵义显然是不相同的。

　　党的十一届三中全会以后，中国社会主义法治真正开始在神州大地生根发芽。特别是1999年3月，全国人大通过宪法修正案，明确中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家，使中国社会主义法治根基更牢，生长环境更好。然而，30多年过去了，中国社会主义法治仍处于稚嫩期，还很不成熟。中国人民饱受随心所欲的“人治”苦难后，渴望在中国共产党领导下实现社会主义法治，也就是社会主义民主制度化、法律化，所有对人的行为有约束力的社会规范中，法律具有稳定、连续、最高的权威。中国社会主义法治实现从稚嫩向成熟的转变，是人心所向，是中国宪政建设的客观需要，是国家长治久安的根本保障。

　　第二，法治来之不易。要真正实现社会主义法治这个美好的愿望是非常不容易的。2011年3月，十一届全国人大四次会议正式宣布中国特色社会主义法律体系如期形成，作为依法治国的前提，有法可依、法律齐备为今后一段时间内社会主义法治国家的建设奠定了坚实的法律基础。但要走向“法治”,实现“依法治国”,还任重道远。这主要是法律本身的进一步完善，使其真正成为“良法”还任重道远；法律的生命在于实施和信仰，“有法不依、违法不究、执法不严”比“无法可依”更加可怕。要使法律冲破权力、金钱、人情的桎梏，得到普遍的遵守和执行还任重道远。

　　第三，法治必须“以权治权”。无论是立法还是执法，就中国目前的实际情况看，都需要权力的推动，更需要遏制权力对法治的“反作用”。这里的权力指的是官员手中的政治权力。如果官员手中的政治权力得不到有效遏制，“人治”将继续蔓延，法治就不能实现。这里有两个主要原因：一是中国数千年的“人治”传统根深蒂固，其强大的惯性作用不会轻易改变。二是权力具有扩张和滥用的本性。权力得不到有效的监督和制约，必然导致滥用。这与权力运行机制有关。权力用与不用，用多用少，总是由掌权人操作控制。也与人的私欲膨胀有关。人一旦掌了权，就具备了私欲恶性膨胀的外部条件，权力越大条件越优，条件越优诱惑力越大，对私欲恶性膨胀的激发性越强。掌权人的私欲如果受到了本身和外界的有效控制，则不会恶性膨胀；如果本身和外界控制不力，其私欲必然恶性膨胀。权力滥用正是掌权人私欲恶性膨胀的具体体现。这是客观存在的人的本性。常言道：“失去监督的权力必然产生腐败。”个中道理，从表面上看是权力具有自腐性，其实质是“人性”具有自腐性。加强对权力的监督和制约，实质上是通过外界的力量对掌权人的私欲进行有效控制。这样的控制必须通过权力来实现，也就是要“以权治权”。这是洛克、孟德斯鸠等提出的限制官员手中的政治权力的主张，也是我们在反复实践中找到的唯一可行、有效的途径，不需赘述，不容置疑。

　　所以，人大及其常委会弘扬法治义不容辞。中国不搞“二权分立”，也不搞“三权分立”，人大就是最高国家权力机关，代表人民行使最高权力，以最高权力来扫除实现法治的种种障碍，以最高权力来制约官员手中政治权力的滥用，以最高权力来促使人民群众“法治”愿望的实现，是理所应当，也是切实可行的。

　　这里，有人会问：在实际操作中，人大及其常委会是最高权力吗？言下之意是地方各级的最高权力掌握在党委、政府手中。人大及其常委会在党的领导下开展工作，这是中国的特色，这也是中国的国情，这是不能争论、不能改变的。当前，最主要的问题不是人大及其常委会权力是否最高的问题，而是人大及其常委会能不能主动大胆用权的问题。人大及其常委会依法行使权力，积极推进法治，难道有哪位党委领导说“不行”？说“没有坚持党的领导”？人大工作要坚持党的领导。但打着“坚持党的领导”旗号，该作为时不作为，或作为不力，让党和人民的事业遭受损失，不是给“党的领导”争光，而是给“党的领导”抹黑。

　　3、保障人权

　　在当代，人权主要包括三大类：一是人身人格权利，如生命权、安全权、人格尊严权等；二是政治权利，如选举权、被选举权、监督权、诉愿权、诉讼权等；三是经济、社会、文化权利，如财产权、劳动权、休息权、最低生活保障权、妇女权利、儿童权利、老人权利、残疾人权利、消费者权利、受教育权等。各类权利彼此依存、不能分割、不可剥夺。

　　充分享有人权，是长期以来人类追求的崇高理想，是历史上无数志士仁人终生奋斗的伟大目标。21世纪将是一个以和平与发展为基本特征的世纪，也将是一个人权得到全世界人民、各国政府以及整个国际社会空前关注与尊重的世纪。中国在人权保障上迈出了坚实的步伐，正大步走向更高的目标。如果说“保障人权”不是人大及其常委会的效能，于法于理都是说不过去的，保障人权应是人大及其常委会之关键效能。人大及其常委会应通过立法和监督执法来保障人权，这是可以也是应当大有作为的。如果不把保障人权看作人大及其常委会的效能，人大及其常委会在日常工作中不高度关注人权保障，人大工作的根基就会动摇，“坚持和完善人民代表大会制度”就将成为空谈。这是由人大工作的“人民性”决定的。人大工作的根基在人民，作为也在人民，为了人民、依靠人民是人大的力量之源、权力之基、工作之本。宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民;人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。人民享有一切权力，最根本、最重要的途径就是通过各级人民代表大会掌握国家权力，维护人民的根本利益，保障人民当家作主。人大及其常委会既是权力机关，也是民意机关，其履职行权必须遵循人民的意志。人大及其常委会必须把人民的利益摆在第一位，把人民群众最关心、最直接、最现实的突出问题作为人大依法履职的工作重点，代表人民意愿，反映人民呼声，为人民办事。这既是法律和人民对人大工作的要求，也是人大工作的根本所在。要把人民群众的呼声作为第一信号，把人民群众的需要作为第一选择，把人民群众的利益作为第一追求，把人民群众的满意作为第一标准，始终掂量民生这杆秤，以人民群众的根本利益为出发点，带着感情、带着责任去履职行权，把保障民生、维护民权、实现民利作为政治责任和价值取向，代表好、维护好、实现好人民群众的根本利益。所以说，“保障人权”是人大及其常委会的关键效能。

　　二、民意的支撑

　　有人认为，权力、法律和民意是构成中国现实社会的三大基石，而民意则是这些基石的最基础、最核心的力量。余以为，如果把政权运行看作是船在海上航行，则民意就是海水；如果没有水，再好再大的船也寸步难行。同样的道理，人大及其常委会的效能无论是内容设计、实际运行还是评估改进，都离不开民意的支撑。没有民意的支撑，那就是一场自导自演自我欣赏的“乐作剧”，是没有生命力，也是不可持久的。在推崇民主、弘扬法治、保障人权宏大的效能体系中，如何强化民意支撑，是一个非常系统而复杂的课题，有待我们进行深入的探讨。这里有两个具体问题要引起足够重视。

　　1、立法中的民意支撑。要强化人大及其常委会效能，立“良法”十分重要。而要立良法，不能没有民意的支撑。纵观中国历史，绝大多数王朝都有体系庞大的法典，并且出现了许多象秦始皇、朱元璋那样的高度重视法律作用，力求完备法律和依法办事的封建帝王。但并没有实行真正的法治，搞的还是高度的“人治”。根本的原因不是有法不依、执法不严、违法不纠，而是立法没有民意支撑。他们立法的出发点和落脚点都是维护封建统治，保护封建王朝利益，根本就没有考量保护人民群众利益。中国改革开放以来，立法的民意支撑不断增强，《道路交通安全法》、《劳动合同法》等，注重保护弱者、保护劳动者，得到了广大人民群众的高度评价。然而，我们必须客观地看到，部门立法的“自我授权”还在争抢民众利益，立法中的“治下不治上”、“治外不治内”、“治民不治官”现象依然存在。据相关统计，我国90%以上的地方性法规草案都是由立法机关委托政府部门起草。这些部门不可避免地要在法规草案中自我授权，实行立法寻租。即使在审议阶段有争论博弈，也难以保证多方利益的平衡，难以保证公众利益不受侵害，况且，草案审议时间紧，表决仓促，要解决部门利益问题非常艰难。正是“部门立法”的存在、“立法回避”的缺失，加之立法审议、博弈表达的不够充分，政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化问题长期得不到解决，长期阻挠中国社会主义“良法”之治。“部门各霸一方，都有权了，也就都有钱，如果将他们统一撤并，他们掌握的这些资源优势就会全部丧失。”可见，中国社会主义“良法”之治任重道远。

　　2、评估中的民意支撑。这里指的是对人大及其常委会效能的评估。强化人大及其常委会的效能，现阶段最重要的是什么？是让人大及其常委会工作有压力，有了压力才有动力，其效能才能得到增强。有人曾提出“要创建对人大及其常委会的连带责任追究制度”。主要意思是人大及其常委会不能老是在“岸上走”，人大工作者（包括人大代表）不能因为集体行使职权而永远不负任何责任。虽然这种想法还没有得到官方较多较力的回应认可，现阶段还难以实施，但这个“创意”是值得肯定的，这对于增强人大及其常委会的效能，坚持和完善人民代表大会制度是至关重要的。这里的效能评估，不是人大及其常委会“自己评估自己”，不能“既当运动员又当裁判员”。可以先从对人大及其常委会的工作评议做起，进一步完善和落实选民对人大代表的评议制度，创建人民群众、人大代表对人大及其常委会工作评议制度，由人民群众不受任何限制客观公正地对人大及其常委会的工作进行评议。评议的内容应突出：监督选题是否结合本地实际抓住了重点，人大工作是否广泛听取了民声、充分反映了民意，人大代表是否发挥了应有的作用，监督机制包括调研机制、议决机制、追责机制等是否在不断完善，应该监督解决而且有条件解决的问题是否得到了解决，如果没有解决，人大及其常委会是否进行了责任追究，等等。评议后，对不称职的人大代表及时予以罢免，对重大责任事故负有连带责任的人大常委会组成人员、人大工作机构工作人员，按照程序追究连带责任，在人代会上公布结果。这是一个系统工程，有一定的操作难度。但主要问题不是操作的技术问题，而是“同级党的领导”或是“上级人大指导”中有不有这样的要求，人大及其常委会能否自觉接受这样的评估。无容置疑，这样的评估，可以促使人大及其常委会自加压力，可以增强人大工作创新的动力，可以扎实推进人大及其常委会效能建设。

　　三、建设途径

　　人大及其常委会效能建设的目的，应是运用各种科学合理的手段、制度和载体，调动人大工作人员的积极性、主动性和创造性，不断提高他们的办事效率和工作能力，提高他们为人民服务的质量，保证人大工作全面、健康、持续发展。建设的途径多种多样，应根据本地实际选择。这里，针对目前普遍存在的相关问题，提出几个重点途径，供参考讨论。

　　1、细化工作目标。本文已从宏观上论述人大及其常委会应有的效能。实际工作中，应对这些效能予以细化，细化成届内年内具体的工作目标。如果工作中也是“以大课题喊大口号”，结果就会是“竹篮打水一场空”。制定目标不能避重就轻、避繁就简、避难就易，应尊从民意、突出重点、循序渐进、讲究实效。

　　2、把握监督重点。为了切实加强人大及其常委会的效能建设，应按照监督法的要求，把握监督点，用好监督权：一是以合法性为监督点，加强对“公民从内心认可和服从”的监督；二是以透明性为监督点，加强对“公开、公正、公平”的监督；三是以责任性为监督点，加强对“花钱、用权”的监督；四是以法治性为监督点，加强对“有法必依”的监督；五是以回应性为监督点，加强对“诚实守信”的监督；六是以有效性为监督点，加强对“高效便民”的监督。

　　3、创新工作机制。这是增强人大及其常委会效能必不可少的途径。应突出以下几个方面的机制创新：

　　一是调研机制创新。不是简单地出去听一听、看一看，回来说一说，要建立调查研究的长效机制。具体地说，要解决好两个问题：

　　第一，信息来源问题。从三个途径解决：第一个途径，充分发挥人大代表“从群众中来，到群众中去”的优势，让全体人大代表成为日常民情民意的调研员和传递员。要有目标责任，不能可干可不干；在选举人大代表时要考虑是否具备一定的调研能力，是否能真正为民代言；人大常委会要有计划地搞好对人大代表的调研培训，不断增强他们的调研能力，也就是广泛采集信息的能力和对信息进行去粗取精的能力；财政要保证人大代表的调研经费；各部门各单位要主动积极配合，给人大代表调研创造良好条件。第二个途径，建立社会信息窗口，让广大人民群众能够较方便地将信息及时传送到人大及其常委会，进一步提高信息的广泛性。无论何时何地，切忌不可设置“隔离墙”，把民情民意隔离在外。具体措施，可考虑增强现有的人大信访功能，完善信访条件，提高服务水平，鼓励人民群众发现和反映一些比较突出的社会问题。第三个途径，建立人大常委会、人大各工作机构调研责任制，有针对性地收集更有价值的信息。要把好人大常委会组成人员和人大工作机构工作人员的入口关，增加懂法律、懂经济、懂科技的优秀专业人才，以形成高知识化、高智能化群体，开展高标准、高水平的调查研究。

　　第二，信息加工问题。也就是研究人大工作的发展趋势和规律。人大常委会组成人员、人大各工作机构工作人员要成为研究的主体，要不断地强化学习，提高自己调查研究的水平。每年要有目标任务，要有研究成果，无所事事者，要追究其责任。各级人大常委会研究室是研究人大工作的专职机构，应进一步改善条件，充实力量，加强责任，拿出更多更好的研究成果。目前，许多地方县级人大常委会没有设立研究室，人大工作研究很难落到实处。应迅速弥补这一空白，保证县级人大常委会有专门的人大工作研究机构、人员，并不断改善其工作条件，让其为人大工作研究做出应有的贡献。

　　二是表决机制创新。从人代会到常委会会议到常委会主任会议，要尽快废除举手表决，推广投票表决，提倡电子表决器表决。以充分保障人大代表和常委会会议、常委会主任会议组成人员的民主权利，增强国家权力机关的权威性。

　　三是纠错机制创新。这是人大工作创新的关键。如果没有很强的纠错功能，人大的权威和地位难得树起来。要使纠错功能增强，纠错机制必须创新。纠错机制创新，在内容上要抓住“用人、用权、用钱”三个重点；在方式上要突出“独立行使职权”，可向同级党委通报情况，“一府两院”可列席会议了解情况，但不能搞“请示批准”；在力度上要敢于打破情面。如果把情面送给了“错误”，自己就没有了尊严。要发扬鲁迅“让他们怨恨去，我一个都不宽恕”的精神，纠错到底，决不半途而废。纠错结果要通过媒体向社会公布，接受社会监督。不久前，有些地方出现了一些重大责任事故，罢免了一些官员。其中有不少属于人大及其常委会任命的官员，应由人大及其常委会按法定程序罢免，但统统都是党委拍板，人大及其常委会只是“在山的那一边”“静静地听一听、看一看”。这不能不说是人大及其常委会的莫大的遗憾。

　　四是联动机制创新。所谓联动机制，就是上下之间、左右之间人大常委会、人大各工作机构加强联系、相互促进、整体推动的工作机制。各自都要建立有较高标准和效率的人大工作信息库，省、市、县都要建立较高水平的人大工作信息互联网，实现信息资源共享，以相互学习，共同提高。

（编辑：曾环石）