与人民群众保持密切联系是各级人大代表应当履行的基本义务，是全面履行好代表职责的前提条件，对坚持和完善人民代表大会制度，推进民主法制建设具有重要意义。党的十八大报告提出“完善代表联系群众制度”，凸显了加强代表联系群众工作的紧迫性，为新时期的人大工作提出了新的方向。在新的形势下，县级人大如何完善代表联系群众制度，笔者认为应当注意以下几个问题。
　　一、厘清完善代表联系群众制度应当遵循的方向和原则
　　任何制度的完善都必须回答“制度完善的方向是什么”这样的问题，完善代表联系群众制度当然也不例外。如何确定代表联系群众制度完善的方向，需要从立法目的上着眼。《代表法》第四条第（五）项规定：代表应当“与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。”可见，法律将联系选民或者原选举单位和人民群众设定为代表的基本义务，绝不是为了联系而联系，而是带有特定目的的。这个特定目的就是要求代表完成一定的工作任务，即听取和反映原选区选民或者原选举单位和人民群众的意见和要求，努力为人民服务。因此，完善代表联系群众制度应当沿着有利于指导、推动代表更好地听取和反映群众意见和要求，更好地为人民服务的方向前进。
　　以这个大方向为前提，代表联系群众制度的完善还应当遵循以下指导原则：一是突出职务联系的原则。人大代表是群众中的一员，撇开代表身份和职务，很多人大代表也是普通群众和劳动者，在各行各业中发挥着自己的作用，在生产生活中与周围的群众有着这样或那样的联系，但这种联系并非宪法和法律规定的代表与群众的联系。这样的联系或者是基于职业关系产生，或者是基于商业关系产生，亦或是基于亲友关系产生，等等，与代表基于代表身份主动或被动与群众发生的带有履行代表职务性质的联系是不同的。前者不具有代表权利义务内容和政治属性，是非职务联系；而后者具有代表权利义务内容和政治属性，是职务联系。完善代表联系群众制度时应注意对二者进行区分，以指导代表有效开展与选民和群众的职务联系为原则进行制度设计，从而扩大人民代表大会制度的影响。二是方便民意表达的原则。人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民。人民基于信任选举自己的代表组成国家权力机关，代表基于人民的授权和委托通过人民代表大会行使国家权力，管理国家事务。在这样的政治关系中，人大代表代理人民行使权力的前提是充分了解人民的意愿。在没有弄清人民意愿的情况下代表人民行使权力，是没有根据和不负责任的行为，是渎职和违法行为。当前，代表联系群众存在普遍性和经常性不够的问题，群众的意见和要求还不能及时方便地反馈给代表，这样的问题如果长期存在，将不利于群众利益诉求的表达和合法权益的维护，并最终影响社会的稳定。完善代表联系群众制度，就是要努力破除一切制约因素，不断探索和完善群众把自己的意见和要求及时、方便、有效地向代表反映的制度，其核心在于最大限度地为民意表达创造条件，提供便利。三是注重服务群众的原则。除了授权与被授权、监督与被监督的关系外，代表和群众之间还存在服务与被服务的关系。努力为群众服务也是代表联系群众时需要开展的工作。为群众提供形式多样、内容丰富的服务有利于代表与群众建立更紧密的联系和更牢固的信任关系，有利于代表更好地听取和反映群众的意见和要求。完善代表联系群众制度就是要把代表的服务意识和积极性调动起来，鼓励代表深入选民和群众，通过各种方式开展服务，为选民和群众排忧解难，与选民和群众建立更加和谐、融洽、信任的关系。
　　二、正确处理代表与常委会的关系
　　对县级人大而言，探索和完善代表联系群众制度的工作由县人大常委会承担。常委会在研究拟定代表联系群众制度时，需要摆正好自己的位置，正确处理好与代表的关系。
　　从一些地方出台的代表联系群众制度来看，常委会自觉不自觉地把代表当成领导或管理的对象。有的制度规定了对代表联系群众进行量化考核评比的内容，有的制度规定代表联系群众的情况要向常委会报告，有的甚至还为代表设定了额外的义务，等等。这些规定虽然有一个好的出发点，都希望对代表联系群众起到激励作用，但不够妥当，也与法律规定不符。出现这些现象的原因是常委会没有正确处理好与代表的关系，从而导致自己的角色错位。
　　人大常委会是人民代表大会的常设机关，其组成人员由代表选举产生，对同级人民代表大会负责并报告工作。人大代表作为国家权力机关的组成人员，有权在人民代表大会上听取和审议常委会的工作报告，独立发表审议意见，参加选举和表决，依法联名提出议案、质询案、罢免案等。代表在行使上述权利时，无需取得常委会的许可，也无需按照常委会的指挥进行。只要代表按法律规定行使权利，其行为就应当得到尊重和保护。所以，常委会与代表之间绝非领导与被领导、管理与被管理的关系。相反，常委会与代表之间存在服务与被服务、保障与被保障的关系。《代表法》第三十七条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会，应当为本行政区域内的代表执行代表职务提供必要的条件。”该法第四十条还规定：“县级以上的各级人民代表大会常务委员会的办事机构和工作机构是代表执行代表职务的集体服务机构，为代表执行代表职务提供服务保障。”
　　人大代表是人民代表大会制度的主体，常委会在完善代表联系群众制度时，要充分尊重代表的主体地位，从如何为代表联系群众创造更好的条件，给予更好的指导，提供更好的保障方面多做思考，从如何为代表反映群众意见和要求，帮助群众排忧解难提供更多的便利多做思考，不要把代表当做领导或管理的对象。
　　三、有针对性地完善代表联系群众制度
　　完善代表联系群众制度，应当重点围绕当前工作存在的不足，有针对性地加以改进。
　　首先要解决代表信息不公开的问题。当前，大部分地方尚未对代表信息进行有组织地公开，有的地方虽然对代表信息进行了公开，但公开的范围也比较有限，普通选民和群众很难方便地联系自己的代表表达意见和要求。常委会应当对这一问题给予足够重视。人大代表由人民选举产生，对人民负责，受人民监督。公开代表信息是制度设计的基本前提和要求。只有向社会公布代表的有关信息，才能让选民和群众更好地了解他们的代表，更方便地联系代表，向代表表达意见和要求，让代表为他们代言，更有力地监督代表。完善代表联系群众制度，首先要搞好代表信息的公开。目前很多县级人大常委会都建立了自己的网站，在常委会网站上公开代表信息比较简便可行。公开的内容应当包括代表姓名、工作单位、通信地址、联系电话、电子邮箱、QQ号码等基本信息。有的地方为方便群众向寻求代表帮助，还将代表的专业特长公开，值得借鉴。
　　其次要解决代表联系群众形式僵化的问题。当前，代表联系群众主要采取召开座谈会、走访、调研、选民接待日等面对面交流的传统形式，这些形式虽然有自身的优势，但不够灵活、方便。代表前往选民和群众居住地时，必然产生交通、就餐等费用，联系成本较大。在国家对无职代表补贴有限的情况，传统联系方式给无职代表带来一定的经济压力，从而影响代表联系群众的积极性。考虑到当前信息技术的飞速进步，在完善代表联系群众制度时，可提倡代表通过电话、电子邮件、QQ、微信等方式联系选民和群众。这样既有利于解决代表联系群众不够方便、灵活和成本较大的问题，又为群众主动寻找代表反映意见和要求提供了便利。当然，为了让代表与选民和群众保持紧密的联系和有效的互动，在完善制度时不能把非面对面联系作为唯一的形式，而应当采用面对面联系为主，非面对面联系为辅，二者相结合的形式。
　　再次要规范代表对群众意见和要求的处理。对于履职经验不足，能力较为欠缺的代表来说，如何对群众的意见和要求进行科学处理是一大难题。因此，完善代表联系群众制度应当对代表处理群众意见和要求加强指导。一是要建立群众意见和要求的登记制度。常委会可以印制格式统一的登记本提供给代表使用。登记群众意见和要求，既有利于代表对群众的意见和要求进行归纳总结、分类处理，为代表提出高质量的议案建议打好基础，又有利于选民和群众对代表履职进行监督。二是要制定代表处理群众意见和要求的指导程序。可以指导代表根据群众意见和要求的类型做出不同的处理。如对群众提出涉及政府工作、带有全局性和普遍性、属本级人大职权范围的意见和要求，代表可以写成议案，向人民代表大会提交；对群众提出涉及政府工作的地方性、个别性、特殊性的意见和要求，可以，代表可以建议形式向人民代表大会提交；对群众提出关于一府两院工作的批评，代表既可以交常委会有关部门研究处理，也可以直接向被批评单位书面通告；对收到群众的来信，可以转交常委会办公室按信访工作流程处理；代表应当及时向群众回复对意见和要求的处理情况。

（编辑 薛野）

（作者 临澧县人大常委会办公室 邓泽位）