从应然层面看，人大常委会对“一府两院”执行决议、决定和研究处理审议意见的情况开展督办，既是监督法赋予的职权，也是增强人大常委会监督实效，促进“一府两院”工作落实的现实必要。从实然层面看，督办工作起步较晚，力度不大，效果不明显。探究其原因，人大理论研究者和实践操作者大多从制度的实效性考察出发，认为是人大常委会不敢于监督、不善于监督，“一府两院”不愿意监督、不配合监督。笔者认为，除此之外，还有几个法律问题成为人大常委会开展督办工作的重要制度障碍。

　　一、督办法律关系的主体、客体。主体是指法律关系的参加者，即在法律关系中一定权利的享有者和一定义务的承担者。客体是指法律关系主体之间权利和义务的指向对象。明确督办法律关系的主体和客体，对于确定人大常委会督办工作的法律属性，明晰参与其中的国家机关的角色定位和权力、责任分配无疑至关重要。但目前理论界和实务界对此存在一些认识误区。有的认为监督的主体仅限于人大及其常委会，而监督的客体是人大监督的对象，即“一府两院”及其工作人员。主体、客体作为法律关系的重要要素，既是一个历史的概念，也是一个发展的概念。在奴隶社会里，奴隶作为“会说话的工具”，因不具有人格权，不能成为法律关系的主体，只能作为法律关系的客体。随着人类社会的发展，这些曾经的客体逐渐取得人格权，成为法律关系的主体。正如英国法学家梅因所言，“所有进步社会的运动，到此处止，是一个从身份到契约的运动。[②]”现代社会，公民、法人、其他组织都成为了法律关系的主体。国家在特殊情况下也可以作为主体。 “一府两院”依法接受人大监督，作为被监督者，不仅承担义务，而且享有权利，应为监督法律关系的主体，而不是客体。将被监督者视为客体的认识，容易矮化其作为主体的地位，忽视其应有的权利，进而造成人大与“一府两院”之间在督办工作中的对立、对抗和冲突，而不是合作、配合、共赢。剖析这种认识的深层次原因，一是受哲学上自我中心主义影响，在处理人（广义上的人，包括拟制的法人）与社会的关系中，把其他主体当成实现目的的工具和手段，而不是互为目的和手段关系，从而滋生自我膨胀的、带有统治性质的自我中心意识。二是误读了国家机关之间的关系。宪法规定，“一府两院”由人大产生，向人大负责并报告工作，接受人大监督，这种国家机关的权力配置模式，使“一府两院”相对人大处于从属地位，不同于西方国家的三权分立、相互制衡格局。这本是人民代表大会制度的重要特色，但少数学者想当然地将“一府两院”的从属地位简单等同于物化的客体地位。笔者认为，正本清源，人大督办法律关系的主体应包括：（1）人大及其常委会；（2）委员长会议或主任会议，因为负责处理督办日常工作，并享有程序性事项的决定权，因此，自然属于主体；（3）人大各专门委员会，虽然只是协助常委会开展督办工作，但其地位类似于西方议会中的各类常设委员会，即“行为中的国会”；（4）人大常委会办事机构，作为人大常委会对外行使权力的代表，同时也是督办具体工作的牵头、组织、协调单位，也应属于主体；（5）政府及其工作部门；（6）法院、检察院；（7）下一级人大及其常委会。至于人大常委会各工作机构，虽然与代表大会闭会期间的人大各专门委员会地位相当，但因不具有独立法人资格，不应作为主体，其职能宜通过常委会办事机构统一行使。而人大督办法律关系的客体应为：（1）决议、决定的执行；（2）审议意见的研究处理。

　　二、“一府两院”的防御权。防御权的概念最早出现于德国联邦宪法法院1958年的“吕特判决”[③]，主要是指公民、法人、其他组织对抗公权力，防止生命、自由、财产受到公权力侵犯的权利，随后逐渐被宪法和行政法学者使用。如宪法中规定的公民的检举、申诉、控告权，批评、建议权等。又如，行政管理中赋予行政相对人的知情权、陈述权、申辩权等。从法理学角度思考，给予纵向法律关系中处于较弱势地位的一方防御权，以抵御较强势地位的一方的不法侵害。这样一种制度设计，既没有从根本上改变纵向法律关系中主体间地位的不平等，又能有效防止处于优势地位的一方滥用权力，损害处于劣势地位一方的合法利益。同时，也有利于弱化纵向法律关系中领导、管理、监督等权力的强制成分，增强被领导、管理、监督一方对权力的心理接受度，从而达致领导、管理、监督目的的顺畅实施，因此，是合理的。人大与“一府两院”之间的监督与被监督关系属于纵向法律关系，“一府两院”也确有必要享有一定程度的防御权。而且，在现实中，“一府两院”实质上享有很大的防御权，如以党政联合行为避开人大监督等。只是这些权利不仅于法无据，而且全凭个别领导人的意图而便宜行事。笔者认为，与其让“一府两院”在制度之外享有隐形的防御权，不如在制度上“开正门，堵后门”。具体在督办工作中应赋予其以下几种权利：（1）在委员长会议、主任会议、人大相关专门委员会、常委会办事机构督办决议、决定执行和审议意见研究处理情况时向其陈述工作权。政府及其部门、法院、检察院可以就决议、决定执行和审议意见研究处理所作的工作、存在的困难和问题以及下一阶段的工作计划进行陈述和说明。（2）向常委会会议报告时的陈述权。（3）常委会组成人员对“一府两院”执行决议、决定和研究处理审议意见情况不满意时，“一府两院”应享有申辩权。

　　三、督办规则中的法律后果。法律制度由法律规范组成，法律规范包括原则和规则，其中数量最多、最重要的是规则。法律规则是采取一定的结构形式具体规定人们的法律权利、义务以及相应法律后果的行为规范。按照法理学界的通行学说，法律规则的逻辑结构由假定条件、行为模式和法律后果三部分组成，但督办工作的相关法律规则中只有假定条件和行为模式，没有法律后果的规定。（1）假定条件：人大常委会作出决议、决定和发出审议意见至“一府两院”。（2）行为模式：a.“一府两院”必须执行人大常委会决议、决定，研究处理审议意见；b.配合委员长会议、主任会议、人大相关专门委员会、常委会办事机构的督办；c.向人大常委会会议报告执行决议、决定和研究处理审议意见情况并接受评议。有一种观点认为，如果人大常委会组成人员对“一府两院”执行决议、决定和研究处理审议意见不满意，可以启动质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等监督方式。但从监督法的内容来看，“一府两院”没有按照上述行为模式的规定行为，与启动质询等监督方式之间在逻辑上既不是因果关系，也不是递进关系，而是并列关系。即“一府两院”未按上述行为模式行为不是启动质询等监督方式的前提，启动质询等监督方式也不是未按上述行为模式行为的否定性法律后果。还有一种观点认为，法律规则的逻辑结构也不全由假定条件、行为模式、法律后果构成，有些规则就不包括法律后果，如宪法中诸多规则。但一项制度的实施，相关主体的遵守，有的是在认识与认可之上的自愿服从，有的是因从众而习惯性地自愿服从，有的是服从于社会强制力，有的是服从于国家强制力。而不论主体的动机和心态如何，没有外在的物理机制，实施的效果必然大打折扣。笔者认为，应及时补充督办法律规则中的法律后果，对“一府两院”未按上述行为模式行为的，人大常委会应责令改正，并要求“一府两院”对相关责任人给予行政处分。对执行人大决议、决定和研究处理审议意见工作突出的单位和个人可以要求“一府两院”给予相应奖励。

　　四、刚性监督方式启动的实体要件。依照监督法的规定，质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等监督方式，因对“一府两院”有强烈的震慑力，尤如高悬的达摩克利斯剑，因而被俗称为刚性监督方式。有人认为，之所以人大决议、决定和审议意见落实不理想，是因为这些刚性监督方式启动少；之所以刚性监督方式启动少，是因为人大及其常委会的实际权力与法律规定存在差距。如常委会组成人员联名提出撤职案后，要及时向同级党委报告有关情况，并提出处理意见。不管是提请本级人大常委会审议，还是提请常委会组织特定问题调查委员会查清有关问题和事实，都应当获得同级党委的同意[④]。笔者认为这种理解忽略了法律规定自身的疏漏，有些偏颇。监督法规定，全国人大常委会组成人员10名以上联名，设区的市以上的常委会组成人员5人以上联名，县级人大常委会组成人员3人以上联名，可以提出对“一府两院”的质询案。委员长会议、主任会议或1/5以上常委会组成人员书面联名，可以提议组织特定问题的调查委员会。委员长会议、主任会议或1/5以上常委会组成人员书面联名，可以提出撤职案。分析这些规定，都只是明确了启动刚性监督方式的程序要件，却没有实体要件，即在何种前提下启动这些刚性监督方式没有明确的标准。由于实体要件欠缺，合理、适当的标准无从把握，势必造成刚性监督方式启动的偶然性。虽然在实施监督法过程中各地对此进行了必要的补充规定，如组织特定问题调查委员会，应是人大专门委员会、常委会工作机构无法胜任完成的重大问题[⑤]。提出撤职案必须有充分的理由。这种理由大体可以归纳为两个方面：一是认为有违法违纪行为；二是认为有失职渎职行为[⑥]。不过，这些并非法律的明确规定，不能作为直接依据。各地在具体操作中自由裁量度仍然较大。正因为如此，委员长会议或主任会议对待启动刚性监督方式一般较为审慎，“一府两院”更是担心常委会组成人员随意启动转而借助党委“总揽全局、协调各方”的职能严加控制，最终使这些刚性监督方式成为各级人大常委会手中一只没有牙齿的老虎，一把不燃烧的火，一缕不发亮的光。笔者建议，应尽快完善刚性监督方式启动的实体要件，以增强可操作性。就人大督办工作而言，在“一府两院”向人大常委会会议报告执行决议、决定和研究处理审议意见情况之后可设立一个评价标准，作为启动刚性监督方式的实体要件。如进行满意度测评，当满意票和基本满意票未达到2/3时，依程序启动刚性监督方式。

　　[①]人大常委会督办是指人大决议、决定执行和审议意见研究处理情况的督促办理。这一概念在监督法中没有，但已成为实践操作中的习惯性用语。

　　[②]转引自[美]Emiddot;博登海默 著邓正来 译《法理学 法律哲学与法律方法》中国政法大学出版社97页。

　　[③]引自http://www.oefre.unibe.ch/law/dfr/bv007198.html

　 [④]引自杨景宇主编《监督法辅导讲座》中国民主法制出版社 202页。

　　[⑤]同上 174-175页。

　　[⑥]同上 198页。

（编辑 薛野）

（作者 常德市人大常委会办公室 董高群）