讨论、决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。对于没有立法权的县级人大及其常委会来说，能否运用好决定权关系到自身价值实现。随着社会的发展，民主化进程的不断加快，县级人大及其常委会在行使对重大事项决定权方面，做了许多探索与研究，为有效地发挥地方权力机关的职能、促进地方经济社会的发展作出了积极的贡献。但是，由于思想认识的偏差、体制设置的欠妥等原因，使得人大决定所应有的效能还没有得到充分的展示和发挥，其执行力度还有待进一步提高。
　　一、探索提高决定执行力的过程中遇到的四大难题
　　1、思想认识转变难
　　我国过去长期实行的是中央高度集权的管理制度，党政不分、以党代政的现象十分严重。虽然在十一届三中全会之后，开始对这种体制进行改革，但是还需要一个不断探索的过程。由于长期受到这种体制的影响，一些部门对人大及其常委会的性质、地位、作用的重要性认识不到位，对“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一”的辩证关系在认识上存在误区，有的甚至认为人大只是“二线”，决议和决定只是例行公事，举举手通过某项决定是地方人大及其常委会应尽的职责，他们习惯于执行“红头文件”，故而对人大所进行的决定重视程度不高。
　　从理论上讲，人大常委会作为国家权力机关排列应仅次于党委。但是，正是由于思想认识的偏差，使一些单位及部门在实际操作的过程中，往往会把政府排在人大之前。就县级政府来看，政府的县长都是同级党委的副书记，而人大常委会主任在党内却没有职务，与人大权力机关的地位不相匹配。在对于一些重大问题的处理方面，往往是党委举旗子，政府迈步子，党政联合行动，而人大及其常委会的法定决定权形同虚设。当然，思想认识的转变并不是一朝一夕、一纸公文就能改变的事情，它需要很长的时间逐步转变。
　　2、工作制度设计难
　　不以规矩，不成方圆。人大工作制度是保证人大工作正常运转的基础，是人大常委会依法履职的客观要求。坚持以制度办事、以制度管人、强化制度建设、规范工作程序是提高人大决定执行力的必由之路。
　　地方人大及其常委会行使重大事项决定权，仅仅靠法律依据是不够的，还需要有切实可行的工作制度作保障。尤其是在法律规定不具体、不便于操作的情况下，建章立制显得更加重要。比如，重大事项如何提出？讨论、决定重大事项的方式方法有哪些？决议、决定一旦审议通过，采取何种办法进行检查督办？对决议、决定执行不力的单位和个人纠正的措施是什么？设计这些制度如何既能依法、规范、有效，又能符合当地的实际和习惯，便于操作？这些都是具体实践中长期困扰的难题。
　　3、重大事项界定难
　　宪法规定，地方人大及其常委会有对重大事项行使决定的权力，不过这个规定涉及面很宽，比较笼统和原则，对于地方人大及其常委会来说，在实际操作中很难去界定和把握。但我们要看到，重大事项是一个动态的概念，具有很强的区域性和时限性，全国、省、市、县各个层级的重大事项会不同，这个地区与那个地区的重大事项会不同，即使是同个地方的不同时期的重大事项也会有所不同。作为根本大法和全国性的法律，只能作原则的规定，不可能把各地的具体实际都罗列出来。宪法和法律的原则性规定，既给各地预留了自由发挥的空间，也给各地带来了具体界定的难题。范围太宽、门槛太高会导致操作性不强，范围太窄、门槛太低又会影响决定权行使的权威性和实效性，把握起来非常困难，总有一种没法下手的“难为”之感。比如政府的投资项目，投资额达到多少才算重大？政府推行的一项措施，涉及面达到什么范围才算重大？等等，如何在宪法和法律的原则下，根据各地实际加以界定，尤其是如何科学界定，的确是需要深入研究和探讨的难题。
　　4、主体素质优化难
　　县级人大常委会是人大做出决定的主体之一，组成人员的素质直接影响着决定的质量。1987年全国第十三次人民代表大会提出“要加强人大特别是它的常委会组织建设，在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化”，以此来提高委员的整体素质。各级人大开始有意识地推行委员年轻化政策，大大优化了年龄结构，而年龄结构的优化也意味着组成人员的文化结构、知识结构得到优化。但是，年纪轻并不等于能力强，学历高并不等于专业水平高。从当前县级人大常委会的实际情况来看，熟悉人大工作，懂法律而且有丰富的执法经验的人才缺乏，精通人大理论且具有人大工作实践的人才缺乏。年龄与能力、理论知识与实践经验还没有实现有机统一，所以，当前县级人大常委会组成人员的结构还谈不上科学和理性。
　　县级人大常委会呈现出大机关、小群体的特点，常委会组成人员、机关干部分别都只有20多人。无论从专业结构来看，还是从人力精力上来看，都难以适应当前工作的需要。随着经济社会的迅速发展，需要县级人大常委会作出决定的事项越来越多。面对众多的决定内容，常委会组成人员如果没有具备一定的素质，他们的认知、判断都将会受到影响，最终导致所做出的决定质量不佳。再加上一部分年轻的常委会组成人员，他们还要追求政治前途，所以在行使权力的时候，有很多的顾忌，怕说错话、说多话，他们更多的时候，只是充当了表决器的作用。如何优化常委会组成人员的结构，如何提高常委会组成人员的素质，这些都涉及到体制方面的原因，都还有一段很长的破冰之旅。
　　二、路径与对策
　　1、提高科学认识，用正确的理念促进决定的落实
　　人大行使决定权，是宪法原则和政体的重要体现，是贯彻落实依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的本质要求，是实行国家事务重大决策科学化、民主化、法制化的机制保障和人民主权的直接体现。只有充分行使决定权，才能树立人大权威，真正发挥人大的职能作用，才能把人民当家做主的权力和依法治国的基本方略落到实处。
　　“党委决策”与“人大决定”，在管理国家事务中都居于支配地位，但两者的区别，除了决策程序、法定的机关和表现形式不同外，还表现在：党委作出的决策，具有引导性、指导性、号召性，适用范围主要是党内，对象是各级党组织和党员，在党内具有约束力，对国家和全社会不具有强制性，党委的部分决策需要通过人大转化为人民的意志。使其对全国具有约束力；而人大作出的决定，是国家意志的表现，是人民主权的象征，对本行政区域的国家机关、全体公民都具有普遍约束力，人大是国家权力机关，政府是其执行机关，人大的决议决定，政府应贯彻执行。要做到把坚持党的领导、人民当家做主和依法办事有机统一起来，真正形成“党委决策，人大决定，政府执行”的权力运行机制，使地方各级人大及其常委会真正成为代表人民决定地方国家事务的权力机关。
　　2、积极实践探索，用科学的制度保障决定的落实
　　地方各级人大应建立健全行使决定权的相关制度，保证决定权行使的制度化、规范化、程序化。要具体规范决定范围和议事程序，要制订重大事项与同级党委的工作联系制度和重大事项的备案制度；要强化督促落实机制，制订督查督办和违反规定行使决定权的责任追究制度。“一府两院”应制订具体的落实措施，包括重大事项向人大常委会报告制度，贯彻执行决议决定的情况反馈制度，从而把人大的决议决定落到实处。同时，人大及其常委会应注重决议决定落实情况的跟踪监督机制的执行，敢于善于运用质询、特定问题调查甚至撤职罢免等手段加强监督解决，切实保证决议决定的贯彻执行。
　　一是规范程序，保证质量。首先，人大及其常委会在作出决议、决定之前，必须经过周详的调查研究，保证其科学性、可行性。我们必须认真学习和研究有关法律、法规及相关知识。弄清是否属于人大常委会职权范围，是否属于“重大事项”的界定范围，是否有解决的必要性与可能性。其次，在常委会上对决议、决定进行表决时，必须广泛听取常委会组成人员的意见。总之对任何重大事项的决议、决定，都必须深入调查研究和充分论证后才能依法作出，只有这样才能使得我们作出的决议决定切合实际，在实施中具有较强的操作性。
　　二是实施督办，确保落实。一方面，县级人大常委会应当进一步完善督办制度，为落实人大的决议、决定创造宽松的法制环境。可以将决定权与监督权有机地结合起来，通过组织人大代表视察、调查的方式，了解决议、决定的贯彻情况，并定期作出评价。另一方面，针对人大“自审自议”、审而不决、决而不行、行而不果的现象，要对人大常委会自身建设做出明确规定，为提高人大常委会决定重大事项工作质量提供保障。要对县级人大常委会行重大事项决定权的工作程序、时限、反馈方式做出规定，并把落实决定情况纳入对任命干部的考察、任命、评议监督的内容，使监督检查方法更加规范化，具体化，使行使好决定权与监督权有机地结合起来，保障人大决议、决定的执行，维护决议、决定的严肃性和权威性。
　　3、明确重大事项，用合理的范围推进决定的落实
　　科学地界定重大事项的范围，是地方人大常委会依法正确行使决定权的前提与需要。地方人大常委会可依法出台决定重大事项制度，对重大的事项进行细化，确定衡量事项重大与否、决定是否列入重大事项的范围的标准，科学界定重大事项范围，便于地方人大常委会行使重大事项有规可依、有章何循。
　　如何确定重大事项，这里必须把握三个基本原则：一是尊重法律原则。将凡是宪法和法律明确规定应由县级人大常委会讨论决定的事项，列入重大事项决定范围。二是根本性原则，彭真曾指出，重大事项是事关全局性、长远性、根本性的问题。这里包括涉及到政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。三是人民至上原则。将本行政区域内与人民群众利益息息相关的热点难点问题，列入重大事项决定范围。
　　确定重大事项的范围，必须实行严格的民主程序。首先，要确立公众的主体地位。重大事项由谁来决定？理所当然，应该由该重大事项所涉及到的人民群众来决定。让公众对在某一个时期内反映强烈、媒体关注的问题来进行筛选。将一部分代表性很强、涉及到全局、触及到根本的事项选择进入到人大议事的范围之中。其次，扩大公众参与的途径。我们可以通过书面征询、网络建议、座谈会、研讨会、听证会等方式来提高公众参与的程度。四川遂宁市推行重大事项社会稳定风险评估机制，让公众对重大事项进行评估，对于风险过大的事项进行否决。这种做法充分尊重了民意，减少了社会矛盾的发生。再次，重大事项范围公开化，提高公众知晓率。将人大所确定的重大事项范围通过报纸、电视、网络等平台及时进行公布。一方面让群众做到心中有数，积极配合，另一方面又可加强群众对该事项的监督，从而推进工作的顺利进行。
　　4、不断加强学习，用优质的人员强化决定的落实

　　行使好重大事项决定权，对人大自身建设提出了很高的要求。首先，人大常委会组成人员一定要加强学习，学习业务知识，学习法律知识，学习政治时事，坚持与时俱进，提高个人素质。在对重大事项做出决定时，要能有自己的观念及想法，能做到言之有理，言之有物。并能够敢于说出自己不同的意见，不能人云亦云。其次，坚持“实践是检验真理的唯一标准”，行使决定权时，切不可闭门造车，或者召开一两个会议讨论一下，领导拍板，就盲目地下定论。要对所要决定的事项深入调查研究，与人大代表和人民群众保持密切的联系，从而了解有关重大事项的议案是否具有可行性，是否具有科学性，是否适应目前经济社会发展的形势，是否符合最广泛人民群众的意愿。三要优化人大常委会组成人员的知识结构和年龄结构。县级人大常委会组成人员的知识结构、年龄结构成为人大常委会能否正确、有效行使决定权的重要因素。一方面，随着社会主义民主法制建设的不断推进，县级人大的作用不断加强，需要人大做出决议、决定的事项增多，涉及面扩大，复杂性提高，这使得县级人大常委会在自身建设方面尚有许多不适应之处，人大常委会需要一些懂法律、懂经济、懂管理、懂科技文化等方面知识的同志，进入到常委会组成人员的队伍中，形成一个由方方面面人才组成的结构优化的群体，以适应工作的需要。另一方面，由于县级人大常委会组成人员往往较多地考虑到组成人员的工作资历，所以年龄层偏大，没有形成合理的梯形结构。因此，我们可以将机会赋予有能力、有精力、有活力的年轻人，更多地注入新鲜的血液，激发人大工作活力。

（编辑 薛野）

（作者 澧县人大常委会办公室 唐宏丹）