人民代表大会制度作为最适合我国国情的根本政治制度，在民主政治建设进程中，为地方人大实现党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一提供了制度载体和实现途径。把党的领导、人民当家作主、依法治国“三者有机统一”更好地体现于地方人大工作实践，对于进一步坚持和完善人民代表大会制度，具有重大意义。

（一）
　　从党的十八大报告强调的“必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”的要求来看，三者关系相互依存，不可分割：党领导人民，通过依法治国，实现当家作主。我们要坚持和完善人民代表大会制度，要稳妥推进政治体制改革，要发展社会主义民主，就必须坚持“三者有机统一”。
　　1.坚持“三者有机统一”，是实现民族伟大复兴，共圆“中国梦”的力量所在。
　　党的十一届三中全会特别是十一届四中全会以来，我们党把“三者有机统一”作为民主政治建设的根本要求，稳妥推进政治体制改革，坚持完善人民代表大会制度，实行县、乡两级人大代表的直接选举等等，取得了巨大的成就。如果不坚持“三者有机统一”或者三者之间关系处理不好，就可能造成社会动荡，给社会主义事业带来极大的危害。
　　在十二届全国人大一次会议闭幕会上，中共中央总书记、国家主席习近平指出，“中国梦是民族的梦，也是每个中国人的梦”，要实现这个“中国梦”，必须坚持走中国道路，必须弘扬中国精神，必须凝聚中国力量。他强调，“这种用13亿人的智慧和力量汇集起不可战胜的磅礴力量”，首要的是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持人民主体地位，扩大人民民主，推进依法治国，坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度。只有坚持“三者有机统一”，生活在我们伟大祖国和伟大时代的中国人民，才能共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会，共同享有同祖国和时代一起成长与进步的机会。习近平总书记所强调的“磅礴力量”是一种政治力量、制度力量，“三者有机统一”坚持得越好，这种力量就越大。
　　2.坚持“三者有机统一”，是发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的要义所在。
　　无论是推进民主政治建设、推进政治体制改革，还是扩大社会主义民主、健全社会主义法制，都必须把“三者有机统一”贯穿于它的全过程和各方面。具体而言：
　　第一，发展社会主义民主政治的根本保证是坚持党的领导。坚持共产党的领导，就是坚持民主的社会主义性质，坚持人民在国家和社会中的主人翁地位。我们实行的人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，这些都是人民当家作主、国家繁荣昌盛和民族独立复兴的制度保证，尽管我们过去在前进的过程中有过曲折，但丝毫不能否定和抹杀社会主义民主的优越性。
　　第二，发展社会主义民主政治的本质要求是人民当家作主。发展社会主义民主政治，归根到底是为了实现、维护和发展好人民群众当家作主的民主权利和根本利益。离开了人民群众，党的领导就会成为无源之水、无本之木。坚持依法治国，建设社会主义法治国家，归根到底也是为了实现社会主义民主的制度化、规范化、程序化，为人民当家作主提供政治和法律制度保障。离开了人民当家作主，社会主义政治法律制度就失去了前提和基础。
　　第三，发展社会主义民主政治的根本保障是实行依法治国。民主是法制的前提和基础，法制是民主的体现和保障。发展社会主义民主，必须加强社会主义法制，用法治实现和保障党的领导与人民当家作主的统一。因为我们治国所依据的“法”（宪法和法律）是党的主张和人民意志相统一的集中体现，离开了宪法和法律，缺乏制度和法律规范，党就很难保证实行正确的领导。所以，党应按照法治要求，把党的章程和国家宪法、法律有机统一起来，以更好地实现党的领导。只有实行民主的制度化和法律化，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法制国家、法制政府、法制社会一体建设”，“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”，民主才具有坚实可靠的基础和保证。
　　3.坚持“三者有机统一”，是坚持和完善人民代表大会制度，做好地方人大工作的要求所在。
　　人民代表大会制度是坚持“三者有机统一”的伟大创造，符合民主潮流，符合中国国情。做好地方人大工作，必须坚持“三者有机统一”。
　　第一，坚持党的领导，人大工作才能保持正确的政治方向。在地方人大工作中，坚持“三者有机统一”既是一个目标要求，又是一个重要举措，其中最关键的是要坚持党的领导。只有坚持党的政治、思想、组织领导，保证党的路线方针政策和各项主张畅通无阻地得到贯彻，人大工作才不会偏离正确方向。
　　第二，人民当家作主，人民代表大会制度才能赢得人民的拥护。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，为民众利益的充分表达、有序整合和有效实现提供了政治途径和有效平台。地方各级人民代表大会只有坚持在党的领导下，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益，人民代表大会制度才能充分体现人民当家作主的制度先进，才能得到群众拥护，才能在实践中继续发展和完善。
　　第三，实行依法治国，人民代表大会制度才能得到坚持和完善。人民当家作主实质上就是由人民依法来治国理政。坚持人民当家作主，就是坚持和保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权，保证依法治国更好地体现广大人民群众的意志和根本利益。广大人民群众作为依法治国的主体，通过人民代表大会这一制度载体，享有广泛的自由和权利。同时，作为地方人大，只有在法治框架内依法履职，才能有效防止滥用公权力、损害人民利益。因此，坚持和完善人民代表大会制度，必须实行依法治国。

（二）
　　人民代表大会制度是中国实现民主政治的具体形式。党的领导、人民当家作主、依法治国“三者”要实现有机统一，应从以下几个方面着力。
　　1.完善选举制度。应当肯定，1953年第一部和1979年第二部选举法（现行）的颁布实施以及后来的5次重要修改，对我国民主政治的巩固发展起到了极大的促进作用，但从发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主的要求来讲，还有待进一步改革和完善。一是不断扩大直接选举范围。目前，直接选举仅限定在县、乡两级，在选举实践中，变相圈定候选人、人为操控选举等弊端在有些地方已经显现。我们不应回避这样一个事实：多层间接选举，民主逐级递减。今后，随着公民参与政治、表达愿望积极性的不断提高，应当逐步扩大直接选举的层级和范围。二是改革候选人提名制度。联名提名和政党（含人民团体）提名虽然具有同等的法律地位，但政党提名候选人因与国家政权体系紧密相连，具有天然强势地位，加之有不少地方提名过程缺乏透明，选举的平等性就打了折扣。为了解决这个问题，应规定政党提名比例，公开提名程序。同时，还应引入竞争机制，逐步实现由“确认性”选举向“竞争性”选举转变。三是完善宣传介绍方式。目前，我们在代表候选人的宣传介绍上，组织意图比较浓厚，既缺乏互动沟通，代表候选人又无法展现自我。解决这个问题的办法是：候选人在选举前都必须与选民直接见面；在直接见面时，应让候选人主动宣传自己的参政主张和愿望，回答选民的提问，让选民在充分了解候选人的前提下自主选择。
　　2.发挥代表作用。人大代表是人大工作的主体，其作用发挥情况直接关系国家权力机关能否有效运行，关系人民意愿能否得到有序表达，关系民主权力能否得到有效行使。提升素质、依法履职已经成为各级代表日常必修之课。一是注重知能培训。重视、加强对代表的初任培训、任中培训，提高各级代表调查研究、依法监督、为民代言和自我约束的能力。二是推进人大联系群众的制度化、规范化。人大民主体现的代议民主，最大的危险是“代理者”脱离甚至背离“委托者”。因此，应从制度上加以规定、规范，保证“人民代表大会”不仅是“代表”的“大会”，更是“人民”的“代表大会”。要围绕十八大提出的“完善代表联系群众制度”的要求，建立和完善人大常委会组成人员联系接待代表、代表接待选民、代表走访联系选民、直接选举代表向选区选民述职、间接选举代表向选举单位述职等制度，畅通“人大常委会mdash;mdash;代表mdash;mdash;选民”的联系渠道，使民声、民情、民意、民智通过正当途径进入公共决策。目前，我省开展的“委员联系代表、代表联系群众”的人大“双联”活动，就是对此进行的一种积极探索。三是保障选区选民能够真正罢免代表。选民与代表的关系是权力委托关系。目前，对于那些不能代表选民、不能反映选民意见甚至失职、渎职、违法乱纪的直接选举的代表，依法启动罢免程序的几乎没有，这是一个缺陷。我们应从制度和程序上保证选民的这种权力能够得到正当行使。这对于培养选民的选民意识、代表的代表意识意义深远。四是强化履职考核成果运用。目前，地方各级人大都建立了代表履职考核制度，但结果运用的方式不尽相同，力度也有所差异。今后，应注重成果运用，通过公布考核结果，让选民全面了解代表履职情况；运用代表退出机制，对群众意识、代表意识淡薄且不作为的代表动员辞职和及时罢免，保证代表的先进性和代表性。
　　3.优化常委会组成人员结构。 地方各级人大常委会是本级人民代表大会的常设机关，是闭会期间的地方国家权力机关，它的设置保持了权力机关在行使职权上的经常性和连续性。鉴于其性质、地位、作用的特殊性和重要性，优化地方人大常委会组成人员结构势在必行。一是实行任期驻会化。从制度设计的核心来看，作为人大常委会的组成人员，其职责就是“常务代表”。而目前有的地方非驻会组成人员人数较多，已经对常委会会议质量和效率产生不利影响。对此，很多人大代表建议提高驻会组成人员比例，从组织制度上保证驻会组成人员成为常委会的主体。二是合理搭配知识结构。在人大常委会组成人员中，既要有对自然科学比较熟悉的人员，也要有对社会科学比较熟悉的人员。在比较熟悉社会科学的人员中，适当增加对法律专门知识掌握比较好的人员；在比较熟悉自然科学的人员中，应有懂得工业、农业、服务业、城市建设、生态建设等方面知识的专业人员。三是优化年龄结构。要调整人大常委会组成人员的提名年龄或任职年限，避免“大进大出”、“一届一茬”，要形成“两头小、中间大”、“老中青”相结合的梯次结构。要建立人大机关干部与党政机关干部之间的双向流动机制，优化组成人员年龄结构，逐步降低人大常委会组成人员的平均年龄，保持人大工作的生机与活力。
　　4.完善会议制度。会议是人大开展工作的重要形式，人大及其常委会的决议决定、审议意见等都是通过会议产生的。因此，把会议制度建设好就显得十分必要。从当前情况看，有几个方面的制度需要完善。一是完善会期制度。目前，无论是代表大会还是常委会会议、主任会议，其会期都比较短。从增强审议的全面性、充分性，提高会议质量的要求出发，确有必要适当延长会期。二是完善发言制度。会议的本质在于辩论、讨论，只有如此，有效的沟通和交流才能实现，良好的决策和决定才能得以作出。目前，有些人大会议之所以还被人们描述为“走过场”、“政治秀”，其原因在于会议中缺乏人们期待的充分、有效的辩论和讨论。要改变这种状况, 必须在会议发言、辩论、讨论制度上下功夫。可否这样考虑，人大的会议应当给予代表充分的发言机会和时间；代表在会议期间的审议发言应原汁原味地反馈到议题相关单位，同时报送同级党委。三是完善表决制度。“表决”是人大程序民主的核心内容。要改变现在一些地方“过半就通过”的作法，对要问题的表决，应实行“绝对多数原则”，可以规定2/3或4/5赞成为通过。在表决方式上，要逐步创造条件，实行无记名投票、电子投票表决等。对内容多、重要程度高的议案可以探索试行先分项表决、再整体表决。
　　5.加强人大监督。对于人大而言，最重要的监督工作就是加强对“一府两院”的财政监督和司法监督，确保人民群众共享发展成果、共享公平正义。在财政监督上，要把四个方面的工作落到实处：第一，严格预算审查监督。要围绕“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”的新要求，在实践中严把“五关”：一是严把预算初审关，防止出现“外行看不懂、内行看不完，审议走形式”的现象。二是严把预算执行关，对财政预算执行全过程进行跟踪监督，全面了解预算执行情况，并对存在的问题提出意见和建议。三是严把预算审计关，依据有关法律法规，针对代表反映和调查了解所掌握的情况，适时组织审计部门对重点部门、重要项目、重大资金使用情况及热点难点问题进行专项审计。四是严把预算调整关，对于政府提出的财政预算调整初步方案，要及时深入调研，了解掌握财政预算调整的理由是否充分有据，调整的科目是否可行，调整的数额是否合理，调整方案是否合法等，并有针对性地提出建议意见，经常委会审议后，再作出是否批准预算调整的相关决定。五是严把决算审查关。通过听取和审议政府本级财政预算的报告和预算执行及其他财政收支的审计工作报告，发挥审计在公共财政运行中的监督职能，结合审计监督，作出是否批准本级财政决算的决议。第二，突出重大资金监督。要从提高政府投资、国有资产、政府基金、政府融资、专项资金运行效益的角度出发，制定出台监督办法，不断提高政府依法理财、科学理财和民主理财的水平。特别是在政府融资上，要严控债务规模，确保把政府债务规模控制在安全的范围内；要严格举债程序，在调研论证的基础上，由政府先提出具体借债和偿债计划，经同级党委研究后，依法提请人大常委会审议；要督促政府及财政部门，加强债务管理，改善债务结构，提高债务资金使用绩效，防范和化解债务风险。第三，切实搞好审计监督。要以审计“倒逼”各项监督制度的完善，推动建立不敢贪、不能贪的反腐机制。同时，人大常委会任命干部要有效运用经济责任审计结果，把财政监督、工作监督和人事任免监督有机结合起来。第四，在实施和完善规范性文件备案审查制度中加强工作监督。通过“参与调研、提前介入、主动审查”，对规范性文件及时依法进行备案审查，切实维护法制统一。
　　在司法监督上，要针对目前存在的薄弱环节和难点，在以下三个方面下功夫：一是要建立重要案件呈报备案制度，规范和监督司法机关依法办案。二是要改进代表旁听庭审制度，做到参与经常化、运作制度化，增进人大代表对司法工作的了解，增强司法透明度。三是要开展“司法公正行”活动，规范司法行为和程序，解决司法不公等问题，增强司法公信力。
　　6.遵循履职原则。做好新形势下地方人大工作，必须遵循三项工作原则：第一，坚持民主集中制。民主集中制是地方人大及其常委会依法行使职权必须遵循的基本原则。实践中，地方人大及其常委会通过会议形式，依法依程序集体决定问题、行使职权，一人一票，并按照多数通过的原则作出决定。事实证明，只有严格按照民主集中制原则办事，才能保证人大制定的法律法规、作出的决议决定符合最广大人民群众的根本利益，并具有相应的权威。第二，坚持走群众路线。人民代表大会制度的先进性和生命力，在于它深深植根于人民群众之中。必须把人民群众的根本利益和共同意志，作为人大一切工作的出发点和落脚点。只有坚持走群众路线，使人大工作顺应民心，反映民意，集中民智，贴近民生，才能使人民代表大会制度永远保持旺盛的生命力。第三，坚持正确处理监督与支持的关系。我国的政治体制与西方国家的政治体制有着本质区别，这个区别在于，我们既不是行政主导，也不是立法主导，而是党的统一领导。党要总揽全局、协调各方。从法律上讲，“一府两院”由人大产生，对人大负责，但人大和“一府两院”都是在党的领导下开展工作，目标是一致的，只是分工不同。所以，人大对“一府两院”，既要依法监督，又要对其依法行政、公正司法给予积极支持。

（三）
　　实现“三者有机统一”，还有一些具体问题必须认真对待，着力解决。
　　1.要注意防止和解决把人大当作“花瓶摆设”。目前，在一些地方，有些人对地方人大的感观印象仍然是“花瓶摆设”、“橡皮图章”、“养老机关”。这样的认识当然是错误的。要从根本上解决这一问题，除了加强对人大的正面宣传、扩大其积极影响外，必须按照“三者有机统一”的思路，增强坚持人民代表大会制度的自觉性和坚定性。一是党委要支持人大履职。人大的职责是法律规定的，是一个制度安排。地方党委要按照“总揽全局、协调各方”的原则，积极支持人大依法加强对“一府两院”的工作监督和法律监督，其中最重要的是积极支持人大履行重大事项决定权。凡是关系到本行政区域经济和社会发展的重大事项和涉及人民群众切身利益的重大决策，应由人大常委会审议决定的，一律提交人大常委会审议决定。同时，还要加强对人大的政治、组织和思想领导，加强人大组织建设、队伍建设和机关建设，形成良好的履职和工作氛围。二是人大要坚持依法履职。地方人大要自觉地把人大工作纳入党委总体布局，按照依法治国方略的基本要求，加强对“一府两院”依法行政、公正司法的监督。三是“一府两院”要配合人大履职。“一府两院”由人大产生，要对人大负责，主动接受人大监督。要按照监督法、地方组织法等法律和人大常委会会议议事规则、主任会议议事规则等制度规定，认真履行配合监督的义务，不得敷衍。
　　2.要注意防止和解决“人大抵触党委主张、否决政府工作就是有权威”的错误思想。人大的地位是法律赋予的，人大的权威是凭工作、凭实绩树立的。这种权威的树立靠的是为民依法代言，靠的是为民积极谋利。但仍有些人认为，只有对党委主张敢发“异论”，对政府工作敢于说“不”，人大才会有权威。应该说，地方人大及其常委会的依法否决，是民主的一种表现。但否决不能滥用。要按照“三者有机统一”的要求，谨慎地用，用得恰到好处。因为，党委、人大和“一府两院”的工作指向是一致的，都是为了促进发展、维护民利、服务大众。当前，对于地方政府融资负债建设，从中央到地方，从领导到群众都在热议。我们的做法是，政府的融资规模、资金用途在提请市人大常委会审议之前，先报请市委常委会议研究，由市委常委会议提出建议后，市人大常委会再作出决议决定。此外，市人大常委会还定期听取政府融资使用情况报告，加强这方面的工作监督。这样做，既坚持了党的领导，又支持了政府工作。
　　3.要注意防止和解决人大议行脱节、形式和内容不一致。人民代表大会制度与西方的“三权分立”有着本质的区别，是人民行使国家权力的一种好形式，是符合我国国情的一种好的民主政治制度。但是，在实践中，重大事项的决定人大事先参与不够，监督工作中质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等程序难以启动，行使人事任免权心有余而力不足，以及形式热热闹闹、效果稀稀拉拉的问题在不同程度地伤害着这种制度的优越性，必须认真加以解决。比如，对于重大事项决定权的行使，地方党委应依照重大事项决策制度的规定，事先与人大常委会沟通情况、交换意见，以最大限度地体现和维护最广大人民群众的根本利益。比如，对于人事任免权的行使，要强调党管干部和人大依法任免干部相结合，拓宽人大常委会组成人员对拟任免人员的了解渠道，让人大能够真正做到知人善任，切实解决跟着“感觉走”的问题。

（编辑 薛野）

（作者 市人大常委会主任 刘明）