常德市桃源县人大常委会教工委副主任 陈元林

日前，一篇关于“议员不议”的网上评论引起我的共鸣，也引发我的调研兴趣。于是，以个案进行了调查分析，想一探地方人大常委会出现“议员不议”现象的究竟。

一、当前“议员不议”的现状

调查中，笔者以会议纪录为依据，对某县人大常委会组成人员在常委会会议上审议发言的情况进行了调查统计和分析解剖，得出的结论是，“议员不议”的现象普遍存在。

近三年来，该县召开人大常委会会议17次，共审议涉及人大工作、政府工作、“两院”工作议题64个，有组成人员发言214人次（含主持人对每个议题的小结），平均每个议题的审议发言为3.3人次。在27名常委会组成人员中，发言者相对集中于常委会主任、副主任、常委会工作机构负责人和个别兼职委员，发言5次以上的有16人。而常委会多数兼职委员和一般驻会委员则很少发言甚至不发言。其中，历次会议都未发言者6人，仅发言1-3次的5 人，两者占到了常委会组成人员的40%。这种只当代表不为选民代言，只当议员不议事的现象在基层十分突出。

在此基础上，笔者又把常委会会议中的一般性议题撇开，专门就人大执法检查、政府议案和工作评议等三个方面的审议进行了统计。17次会议共审议三类议题31个，参与审议发言的有72人次，每个议题的审议发言为2.3人。而会议上的实际发言情况是，除了每个议题调查组的中心发言、调查组带队领导补充发言和大会主持人的总结性发言以外，其他与会者便基本上不发言。

以上种种表现，折射出了审议发言在对象方面存在的“四多四少”现象：即驻会组成人员发言多，非驻会人员发言少；有职组成人员发言多，无职人员发言少；对熟悉的议题发言多，对不熟悉议题发言少；工作对口联系的发言多，不对口不联系的发言少。同时，也折射出审议发言质量存在的“四多四少”现象：即举手多，开口少；附和多，质疑少；点头多，主见少；赞成多，反对少。

二、剖析“议员不议”的原因

“议员不议”问题的出现，应该从常委会组成人员自身和会议组织两个方面来分析查找原因。就组成人员自身而言，主要存在以下五个方面的原因：

1、不懂行，不会发言。常委会组成人员大多是曾经长期从事或者现在正在从事党群工作行政工作者，再加上少数专业技术层面的兼职委员，对人大工作一般都比较陌生，要他们在短时间内完成洗脑，学会做人大人、说人大话、做人大事确实有困难，特别是县级人大常委会没有专门委员会，组成人员对常委会会议审议议题很难做到专业对口，因而往往对“一府两院”工作、对会议议题一知半解，甚至根本不了解，所以担心发言讲题外话，担心发言不能击中要害，担心发言讲外行话，就干脆不发言了。

2、不知情，不能发言。虽然自己对议题反映的问题有所了解，或者自己过去曾从事过那方面的工作，但会前却没有去深入调查，没有掌握具有说服力的第一手材料，或者时过境迁，过去的那点老本已经不敷应用，对工作没有新认识，对议题没有新见解，也就只好放弃发言了。

3、不关己，不愿发言。常委会组成人员审议发言主要是针对“一府两院”工作指出存在的问题，监督整改落实。说白了，是件得罪人的事。而县级人大常委会无论是组织会前调查还是会上发言，一般都是由常委会对口联系的工作机构分工负责的，即由常委会分管领导与相关的工委对议题进行会前调查，形成综合评（审）议发言材料，然后在会上发言的。在这种工作模式下，常委会组成人员便自然形成了只插自己的“责任田”，对与自己关系不大的议题，便保持沉默是金的信条了。

4、不思考，不想发言。有的常委会组成人员认为每个调查组都有全面反映调查情况的中心发言，自己即使发言也只是敲边鼓，发不发言意义不大。有的组成人员虽然也参加会前调查，也学习了相关法律法规，但调查中只当听众，对掌握的情况也没有作深刻的分析、判断、归纳、整理，不用脑用心思考，这样，即使发言，也只有人云亦云的老生常谈，只有肤浅的重复哆嗦，压根儿就没有想过我要发言我要履职。

5、不自信，不敢发言。一是怀疑自己的能力，本来有些组成人员对自己既不能说又不能写难以履行职务就很自卑，再加上自己从事的工作与审议的工作不沾边，认为对审议的事项，不可能比专门从事某项工作的行政官员看得准钻得深，不可能更有说话权；二是怀疑自己的能量，认为虽然是人大代表，是人大常委会组成人员，但没有深厚行政资历，人微言轻，发了言也不会被重视、被采纳；三是怀疑自己的能耐，对自己看准了的事，没有去努力调查，努力探究，努力说服，努力奋斗，便轻言放弃了。

而从会议组织方面来讲：一是会务组织问题。会议的通知、议题及相关文件没有按照法定时间提前送达，致使组成人员没有充足的时间认真细审会议材料，准备发言提纲；有的在会前只送达会议通知和议题，甚至只有简单的电话参会通知，致使常委会组成人员连会议议题都不清楚，更不要说会前拿到被审议的材料作会前调查和审阅了。二是会前调查问题。很多会前调查都存在人少面窄深入不够的现象，强调了业务熟悉，工作对口，忽视了常委会组成人员参与的广泛性，形成了不对口就不调查，不调查就不发言的惯性与惰性；而调查中又只是听听看看，容易被一些表面现象迷惑，对深层次的问题挖掘揭示不够，使大多数参与调查者找不到发言的切入点。三是议程安排问题。或是审议议题安排过多，或是会议时间安排过紧，都会导致组成人员不能充分发言，使审议发言简单从事，草草收场，剥夺了部分常委会组成人员的发言权，也挫伤了常委会组成人员的发言积极性，影响审议质量。

此外，还有一个影响组成人员依法履行言责的一个重要因素，就是主任会议在很大程度上行使了常委会会议的职能。现在，基层人大一个通行的会议法则是，主任会议不仅决定常委会会议召开的时间和议题，还要对常委会会议的各个议题进行初审。实际上，这个初审才真叫知无不言，言无不尽，与会的常委会主任、副主任，列席会议的工委主任都会认真“审议发言”。而且大多数人在主任会议上发言以后，一般没有新的意见是不会在常委会会议上再发言的。

三、解决“议员不议”的对策

针对当前人大常委会组成人员在个体素质、履职能力和人大工作机制方面存在的问题，要解决“议员不议”的现象，必须从以下几个方面着手：

1、加强入选人员把关。常委会组成人员肩负国家的使命、人民的重托，代表人民行使神圣的权力。因此，在考虑组成人员人选时要坚持政治性与人民性的统一，要把政治可靠、热心人大、了解人大、愿为民代言，敢为民掌权等素质作为入选的基本前提。同时还要注重入选对象的履职能力，把有较高文化素质，有较丰富的实践经验和工作阅历，有较强的提出问题、分析问题、解决问题的能力，有较扎实文字综合和口头表达能力作为入选的必要条件。从而，保证常委会组成人员的个体素质，提高常委会会议审议发言的整体水平。

2、加强履职能力建设。对于每个常委会组成人员来讲，提高履职能力都是个永久性的话题，特别是就新成员而言，相关的法律法规和审议议题，几乎都是全新的课题，搞好学习培训，显得尤为重要。因此，常委会及其组成人员必须经常组织法律法规的学习，加深理解，实现正确的解读领会。同时还要组织业务培训，让每个组成人员学会用法、学会分析、学会切入、学会发言，学会人大工作的履职套路。

3、加强履职活动开展。经常组织常委会组成人员参加执法检查、专题调研、工作视察、审议意见督办和代表小组活动，是提升组成人员履职能力与水平的有效方法。县人大常委会工作机构在组织这些活动时，要力争做到“三个保证”，即保证调研人员，做到全员参与；保证调研时间，做到时间服从质量；保证调研质量，做到问题准确，分析到位，对策可行。常委会各种审议议题的调研活动，要尽可能组织多个小组进行；对复杂的议题，还要进一步分细调研专题，组织专题调研小组进行。通过搭建调研工作平台，让每个组成人员都有参与调研的机会。

4、加强履职实绩考查。首先要考虑制定出台人大常委会组成人员审议发言工作细则，对每个组成人员在常委会会议上的发言提出质的标准与量的要求，使每个组成人员都带着任务参加调研、带着任务审阅材料、带着任务参加会议、带着任务审议发言。其次要完善发言方式，实行书面发言与口头发言结合、中心发言与个别发言结合、成文的发言材料与提纲式发言材料结合的多种发言形式，并将每个人的发言稿分专题收集归档，建立组成人员发言台帐。再次要落实对常委会组成人员的履职监督，通过组织常委会组成人员向选民述职、开展网上晒审议发言材料、新闻媒体开辟专栏节目对审议发言进行宣传报道等形式，来增强组成人员的责任感，激发参与审议发言的积极性。

（编辑：曾环石）