常德市人大常委会主任 刘本之

监督法的出台，规范了人大常委会对政府、法院、检察院的监督行为，完善了国家权力的监督体系。在贯彻实施过程中，我们遇到了一些难点，碰到了一些问题。这些问题不解决，不仅会影响到法律的统一性，而且直接影响到人大常委会的监督效果。

一、规范性文件备案审查的几个问题

规范性文件备案审查，是监督法赋予地方各级人大常委会，特别是没有立法权的人大常委会的一项重要职权。监督法明确规定了规范性文件备案的对象、规范性文件“不适当”的情形等。但在具体实践中，我认为还有三个问题亟待解决：

1.备案审查工作机构。监督法没有明确规定备案审查工作机构，中央、省、自治区、直辖市，省会城市和国务院批准的较大城市，经济特区所在市，民族自治区域的人大常委会因为有立法权，都成立了法工委，监督法出台后，一般将其作为备案审查工作机构，只是相应增加了内设机构和人员。但没有立法权的地方人大常委会，因为没有法工委，法律和地方性法规也没有明确具体的备案审查机构，故而做法各异。如湖南省12个没有立法权的市人大常委会中，有7个由内司委承办，5个由办公室承办，区、县（市）一级也大体如此。这样，势必给规范性文件备案审查工作上下级人大常委会之间的业务指导和工作联系增加诸多不便。而且，依托现有工作机构，若在常委会办公室内设备案审查机构，则因办公室乃常委会办事机构，一般只处理事务性工作，缺少既熟悉法律，又有人大工作经验的专门人才。若在内司委内设此机构，虽然备案审查的规范性文件中涉及内务司法方面的相对居多，且法律人才也相对集中，但由同为专门委员会的内司委审查其他专门委员会工作所涉的规范性文件，显然不很顺畅。要解决此问题，我认为应成立法工委，作为常委会工作机构，具体承担规范性文件备案审查工作。

2.备案审查的规范性文件的范围。监督法中仅规定了同级人民政府发布的决定、命令和下级人大及其常委会做出的决议、决定，这与地方组织法的规定相一致。《湖南省规范性文件备案审查条例》中增加了县以上人民政府办公（厅）室向社会公开发布的涉及公民、法人和其他组织、具有普遍约束力的文件，但对地方各级法院、检察院制定的文件和党委、政府联合发布的文件没有作出规定。至于地方各级法院和检察院制定的文件，一方面，根据我国立法体制和司法体制，对具体应用法律问题的司法解释，只能由最高人民法院和最高人民检察院作出，地方各级法院和检察院无权对具体法律问题进行解释。另一方面，地方各级法院和检察院基于最高人民法院和最高人民检察院的授权制定了大量涉及公民、法人和其他组织权力、义务的具有普遍约束力的文件，且在司法实践中被沿用。这样，令地方人大常委会陷入两难境地，如果对其进行备案审查，则意味着许可了他们的规范性文件制定权；如果不对其进行备案审查，则又出现了备案审查“盲区”。我认为，我国疆域辽阔，地区差异大，地方法院和检察院为正确理解、适用法律，因地制宜制定一些规范性文件确有必要，且最高人民法院和最高人民检察院在一些司法解释中也给予了明确授权（参见盗窃罪的司法解释），所以，宜对其进行备案审查，待条件成熟后，再酝酿上位法的修改。至于党委、政府联合发布的文件，由于我国政治体制的特点，一般只对具有普遍约束力和外部性，且以政府文号发布的文件进行备案审查。同时，对涉及公民、法人和其他组织权利、义务的规范性文件最好不采取党委、政府联合发文形式。

3.文件修改、废止、撤销后的救济。文件修改、废止、撤销的决定如溯及既往，即自始至终无法律效力，则往往导致依据原有文件实施的行政、司法行为不合法。一旦利益相对人要求损害赔偿将大大增加行政、司法成本。如不溯及既往，又易造成修改、废止、撤销前后发生的同类案件因依据变化而受到不同的处理结果，损害法律的稳定性。我认为，原则上应不溯及既往，但对原有文件严重损害公民、法人和其他组织合法权益的，从有利于相对人的角度，应溯及既往。同时，要求制定机关在修改、废止、撤销规范性文件时一并考虑对利益相对人权益的救济。

二、人事任免监督的问题

地方组织法规定了人大及其常委会对国家机关组成人员的选举、任免、罢免、撤职等职权。监督法又对撤职案的提出主体、处理、审议和决定作了进一步规定。但由于党委掌握着干部工作的领导权，并贯穿于考察、选拔、推荐、任用、监督等各个环节，人大常委会在行使人事任免权时，对党委推荐的干部往往不够了解，对任命国家机关工作人员的履职情况也是一知未解。而且监督法出台前一些地方性法规规定的述职评议形式陆续被废止后，更减少了人大常委会组成人员对任免国家工作人员的了解。这种信息的不对称，与人大常委会在行使任免、撤职等权力过程中肩负的责任不相适应。所以，建议拓宽人大常委会组成人员对国家机关组成人员的了解渠道。一是定期组织人大代表对行政、司法机关的工作开展满意度测评，在评价行政、司法机关工作的同时，间接了解其负责人的履职情况。二是在人大常委会设立人事监察机构，与党委的纪检、组织、统战等单位形成资源共享、信息互通的交流机制，及时向人大常委会组成人员提供干部信息。

三、司法监督中的几个问题。

1.“个案监督”外延的界定。

监督法对个案监督没有规范，但由于人大是国家权力机关，不能代替法院和检察院行使审判权、检察权，因此，基于职权法定原则，人大常委会介入司法机关认定事实、适用法律的办案活动显然违反国家机关的职权分工。但一些理论研讨和工作实践中扩大了“个案监督”的外延，有的甚至认为只要涉及具体案件便是“个案监督”。客观地讲，法院、检察院的工作就是办理案件，如果人大常委会离开具体案件的监督，就会使司法监督落空，而且目前司法不公、司法腐败的严峻形势也需要加强对法院、检察院的监督。因此，确有必要在平衡人大常委会监督权、法院审判权、检察院检察权的基础上，合理界定“个案监督”的内涵和外延，如“类案监督”仍然涉及具体案件，是否也属于“个案监督”的范围等。

2.有关法律规定之间的协调。依照监督法的原则和精神，人大常委会不宜象审判、检察机关那样，全面审查证据，最后作出决定。但人民检察院组织法第三条第二款规定，如果检察长在重大问题上不同意检委会多数人的决定，可以报请本级人大常委会决定。倘若报请的重大问题是具体案件，常委会必然要在审查证据、认定事实、适用法律的基础上才能作出决定。监督法第四十二条也规定，调查委员会进行调查时，有关国家机关、社会团体、企事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料。倘若特定问题涉及法院、检察院办理的具体案件，那么不仅证据材料、裁判文书，而且相关合议庭评议记录，检委会、审委会记录都可能成为需要提供的材料。依据这两项法律条文的规定，人大常委会必然要全面介入具体案件，这虽然同监督法的精神有些不符。对这两个问题，我认为，“个案监督”应明确为人大常委会代替法院、检察院行使审判权、检察权的行为。对具体案件的了解不应视为 “个案监督”。同时，对人民检察院组织法和监督法中特定问题调查的有关法律条文的规定，应按照特别条款优于普通条款的原则处理。同时，针对当前司法监督的特点，人大常委会一要及时处理涉法涉诉信访。对人大代表和人民群众反映的涉法涉诉问题，通过交办、督办、转办等形式，启动法院、检察院内部监督纠错机制，促进矛盾化解。二要动态了解法院、检察院办案情况。对超期羁押、减刑、假释、暂予监督外执行的案件，不立案、不批捕、不起诉、法院判决无罪的案件，改判和群众反映强烈的执行案件等，容易出现徇私枉法、司法不公的地方，定期由办案单位报送办理情况，便于人大常委会了解，从而确定司法监督的重点。三要灵活运用各种监督形式。如发现案件存在问题，先交办、转办至办案单位，督促其纠错；仍不纠错的，通过询问、质询等形式，或通过上级人大督促上级司法机关启动监督程序；如发现问题严重的，还可以依法启动特定问题调查、撤职案的审议和决定等形式。

四、关于听取、审议专项工作报告的几个问题

监督法明确了听取和审议专项工作报告的原则、选择议题的途径、听取和审议报告的程序等，但还有几个问题需要进一步规范。

1.代表大会报告的内容。监督法中没有具体规定。由于报告内容不统一，报告编写中存在着很大的随意性。人大代表在听取和审议报告时，不能对报告的工作进行比较和衡量，使监督缺乏连贯性。

2.审议结果“不通过”的处理。审议结果“不通过”应表示人大对报告工作不满意，而一般理解为对所作报告不满意，因而，被审议单位则只注重对报告的修改，并力求审议通过。我认为，一是人民代表大会审议的报告等内容和格式，有关法律应作明确规定，便于人民代表对照分析和比较，以增强监督的针对性和系统性。二是应明确规定对代表大会和人大常委会审议“不通过”的处理，包括工作整改的期限、再审议的要求以及对相关责任人的责任追究等，以增强监督的有效性。

五、财政预算监督的几个问题

监督法对预算监督进行了拓展和细化，但仍有些地方不便操作。

1.人大财经（工作）委员会、预算工作委员会的地位和作用不明确。由于财政预算草案报告一般在人代会召开时才发送给人大代表，审查预算的时间一般只有一天，年中预算调整给常委会组成人员审查的时间也有限，而且大部分常委会组成人员和人大代表是非专业人士，因此，对预算编制的审查主要依靠人大财经（工作）委员会和预算工作委员会。但其职权划分、作用发挥还有待进一步明确。

2.预算调整程序不完善。对预算调整的事由、提出主体等规定不细，实践中一些地方政府因为转移支付、税收返还、过渡性收入、补贴等因素使预算不断调整。个别领导人更是凭意志行事，随意调整预算。

3.法律责任追究不到位。对不执行预算、不接受人大常委会监督的行为，没有具体的强制性处理措施。我认为，真正落实好人大常委会对财政预算的监督，应把好三关：一是预算审查关。要充分发挥人大财经委员会、预算工作委员会的作用，严格预算审查；二是预算调整关。预算调整必须建立一套行之有效的程序，以约束随意性。同时，在实践中严格遵守程序，未经人大常委会审查，不得调整预算；三是违法行为追责关。对不执行预算、不接受人大常委会监度、规避人大监督行为的，地方人大常委会可以询问和质询，可以组织特定问题调查，可以提撤职案，依法追究责任，以树立人大监督权威。

（编辑：曾环石）