常德市桃源县人大常委会 潘基林

我县本届有县、乡镇基层人大代表2595名。他们分布于全县各条战线，工作在各行各业，同全县广大人民群众有着最广泛、最直接、最紧密的联系。基层人大代表既是县乡镇四级国家权力机关的组成人员，又是国家机关联系人民的桥梁纽带，更是一支促进县域经济科学发展构建和谐桃源的重要力量。如何充分发挥基层人大代表的作用，提高基层人大代表履职效能，这是摆在各级人大面前一个最直接、也最重要的现实问题，也是每位人大代表和人大工作者必须思考和面对的问题。

一、基层人大代表依法履职存在的问题

近年来，我县基层人大代表在依法履行职责、充分发挥作用方面，虽然取得了较好的成效。但也存在一些不足与问题，部分人大代表的工作与宪法、法律的要求和人民群众的期望，还存在较大的差距。主要表现在：

1、会议期间甘当“甩手代表”。提出建议、批评、意见和议案和审议发言是人大代表在会议期间行使参与管理国家事务权力的主要形式。应当说，有很多议案、建议提得准、提得及时，质量很高，得到了大会主席团和承办单位的采纳，产生了很好的社会效果。但也勿庸讳言，有许多议案、建议质量不高，没有起到应有的作用。一些代表缺乏为人民群众说话的愿望和热情，占着位置不履职，会议期间甘当“甩手代表”、“哑巴代表”：有的大会发言不能切中要点，不会提出建议、批评、意见，不能反映选区民众的意愿，有的代表以至辜负选民的信任；有的代表不懂或不敢使用法定职权，不敢讲真话、实话，怕审议时提意见、批评和建议会“冒犯人”、“为难领导”，缺少“代”的胆识和能力；会议讨论发言不想说，不敢说，不会说，缺少“表”的意识和责任。有的思想上有顾虑，不敢大胆行使职权，只说好话、奉承话，反面意见不敢说、不敢提；有的发言人云亦云，议政随声附和，缺乏独到见解和理性分析；有的参加一年一次的人代会纯属走过场，会上不发言，或提不出有质量的建议，表决事项随大流；有的提意见建议只从本单位和个人利益出发，从本区域的角度去看问题，缺乏大局观念，影响了人大代表的形象，很难发挥应有的作用；个别人大代表当了一届五年的代表，没有在人大会议期间发过一次言，提过一件议案、建议，导致人代会审议质量不高，评议力度不足。

2、闭会期间乐当“挂名代表”。目前，一些人大代表特别是基层代表，把“人大代表”当作是一种政治荣誉，视作是对自己做出成绩的奖励，激动有余，责任不足，对履行代表职责抱无所谓态度，乐当“挂名代表”、“名誉代表”，满足于获得人大代表的政治身份，满足于开开会，参加一些活动。闭会期间，多数代表忙于自己的工作，很少深入选区了解民情，只是按照县市人大常委会或乡镇人大主席团的安排参加一些活动，个人很少主动履行职责，基本处于被动履职状态；即便是有组织的代表活动，参加时只是走走形式，不能发现问题，没有解决问题的办法；有的即使在活动中发现了问题，找出了问题的症结所在，但对于如何促使问题的解决，却是胸无主意，使群众的意见停留在口头上；有的代表只在“两会”期间“启用”代表身份，平时把代表工作视为额外负担，长时间不参加代表小组活动，导致有些代表小组因代表参与率不足，每年最基本的2次代表活动无法正常开展；有的代表在视察过程中，对问题视而不见、充耳不闻，使视察流于形式，走了过场。这些代表，会前不调查，会中不发言，会后不传达，人们戏称这些代表是“开会见面握握手，会中投票举举手，散会道别挥挥手”的“挂名代表”，只有荣誉感，没有责任感和使命感。

3、联系选民充当“隐形代表”。部分基层人大代表平时很少主动到选区与选民联系，或不愿与选民联系；个别代表只是在选民要求反映问题的情况下，才安排时间与选民联系；有的仅在人代会前走访一下选民，临时搜集几条意见，有的则连人代会前联系选民也保证不了，更谈不上日常保持与选民的密切联系；有的不会联系群众，不会调查研究，不能为群众代言；少数代表、特别是部分担任基层领导职务的“官员”代表和企业老板代表，往往以工作忙为借口，不仅很少参与小组代表活动，而且也缺乏与选民的联系沟通，关系比较疏远，被群众戏称为“隐形代表”；相当部分的选民不知道自己选区的人大代表是谁，遇到问题不知道、不习惯于找代表。这些在客观上制约了人大代表的代表性，影响了人大代表议政能力的提高。

二、基层人大代表履职存在问题的主要原因

基层人大代表履职存在上述问题的原因是多方面的，既有主观上的因素，也有客观上的原因。归纳起来，主要有“四不”：

1、认识不高。一是身份认知错位。一些代表没有真正认识到人大代表是一种神圣的职务，只是满足于“人大代表”的政治身份，把代表身份当作是“政治待遇”，履职缺乏主动性；有的把“代表”等同于先进模范，认为只要做好本职工作就是一名好代表，没有从根本上认识到选民对代表的期望和法律赋予的权力、责任和义务，不能积极反映选民的呼声，依法行使职权；二是职责认识不到位。有的代表对人大代表的地位、性质、作用以及享有权利、义务等知之甚少，认识不足，认为当代表无非就是开开会、举举手，缺乏肩负人民重托的责任感和使命感；有的有代表之名，无代表之实，忘记了“人民选我当代表，我当代表为人民”的承诺，当选后很少为民代言。

2、素质不齐。目前，部分人大代表、特别是一些基层人大代表，他们虽然有良好的履职热情和愿望，但由于自身素质和能力的原因，难以行使好代表职能。一是文化素质偏低。有的基层人大代表只有小学文化程度，甚至文盲或半文盲，他们对人民代表大会制度知之甚少，对有关法律、法规缺乏基本的常识，不知道如何行使代表的权利；有的表达能力差，抓不住问题的实质，提不出有价值的建设性意见和建议，参政议政水平低；有的在审议发言时没有独到的见解，讲问题、提建议不能说到点子上，或不知所云，甚至一言不发；有的调查分析能力欠缺，只会从现象上看现象，从问题上看问题，不能很好地综合分析问题和作出理性的判断，难以把握住问题的本源；有的在提出议案建议时，不能准确归纳和反映群众关注的热点、难点问题，缺乏参政议政能力。二是政治素质不高。缺乏政治热情，履职意识淡薄。有的代表忘记了自己是国家权力机关的组成人员，是人民利益和意志的代表者，是人民群众呼声的代言人，没有使命感和责任感；有的认为履职既无报酬，既费精力，还有很多阻力，是费力不讨好的事，因而对代表工作不主动、不积极，敷衍了事，能推就推，没有起到应有的作用。三是道德素质欠缺。个别代表道德素质低下，不正当履行职责，以人大代表的身份谋取私利，甚至违法犯罪。有的利用人大代表的政治身份做“幌子”，坑蒙拐骗；有的把人大代表当“护身符”，当特殊公民，违法乱纪，败坏了人大代表的声誉，严重损害了人大代表的崇高形象。

3、环境不优。目前，由于历史文化与制度设计等方面的原因，基层人大代表履职的社会环境总体欠佳。有的地方党组织不重视、不支持人大工作，不善于运用政权组织形式贯彻党的主张，影响了人大作用的正常发挥，降低了人大代表在人民群众中的威信。一些群众受传统权力意识影响，习惯于用党政领导职务来衡量权力和地位，轻视人大代表，对人大代表的认识存在偏见，“代表代表，会完就了”等错误认识依然存在；社会舆论更多地将人大代表作为劳动模范来宣传，而对其执行代表职务的好坏要求很少；相当部分群众对选什么样的人当代表，以及对代表是否尽职漠不关心；一些政府部门缺乏接受代表监督的正确态度，导致代表有意见不愿提、不敢提，挫伤了代表的履职积极性。不少处于基层的代表了解掌握的情况有限，缺少集中而全面了解情况的机会，一般只在每年度的人代会上听取“一府两院”的工作报告。平时行政机关有关会议、决策，司法机关对重大案件的侦察、审理等情况，代表们无法了解，无法成为“明白人”，履职有劲使不出。

4、经费不足。当前，由于地方政府财力不足，基层人大工作经费保障不尽到位，代表活动经费标准普遍较低，财政支出预算难以满足人大代表履职的需求。尤其是乡镇人大工作经费大都没有列入财政预算或列入财政预算不足，代表履职经费捉襟见肘，难以保障支持代表正常履职，无法满足代表在闭会期间各项代表活动的需要。

三、提升基层人大代表履职效能的建议

1、把住素质关口，为代表履职夯实基础。实践表明，人大代表素质的高低，直接关系人大工作的成效。因此，要不断提高代表素质，为代表履职打好基础。一要严把代表“入口”。要把好代表候选人推荐、提名关，既要考虑候选人的政治素质，还要考虑其履职能力；既要考虑代表的组成结构，还要考虑其能否履职的实际情况，从源头上确保把把那些具有奉献精神、敢于为民执言、政治素质较高和工作能力较强的人选到代表队伍中来，切实转变依成绩和贡献大小来衡量代表候选人资格，将人大代表的选举变成评先进、选劳模或搞平衡照顾的状况。整合多元利益主体，把在改革开放中成长起来的优秀分子、代表人物、新利益主体吸收进来；适当减少领导干部、公检法部门干部、先进工作者和劳动模范在同级人大代表中的比例；增加基层代表和专家、学者代表比例，进一步优化代表结构。对本届履职积极的人大代表要作为下届届代表候选人优先推荐，对本届履职不作为的人大代表下届不再提名为代表候选人。二要疏通代表“出口”。人大代表的“出口”问题是长期困扰各级人大的一大难题。目前，代表是只进不出，甚或任期“终身制”，严重影响了代表作用的有效发挥。建议在现行法律规定的罢免代表和代表资格终止制度之外，建立和完善代表退出机制，疏通代表退出渠道，打破人大代表的“终届制”，从制度层面上解决代表“能进不能出”的积弊。如每年实行代表履职考核，对那些“甩手代表”、“哑巴代表”、“挂名代表”、“隐形代表”，基本不能发挥作用的代表，采取要求其辞去代表职务的办法，由原选区或原选举单位再次选举产生新的代表。三要把住学习“关口”。要把加强代表培训，提高代表素质作为人大的一项重要工作来抓，组织代表学习履职的相关法律知识和人大工作相关业务知识，学习政治、法律、经济、科技等方面的知识，并有计划地安排人大代表参加常委会组织的各类学习班、法律知识讲座等，通过学习辅导、以会代训、学法考法等方式，让新当选的代表认清自己的职责，提高代表的民主法制意识、参政议政意识，提高参政议政能力。要拓宽培训路子，除了采用专题培训与综合培训、集中培训与分散自学、请进来与走出去的传统方法外，在开展代表视察、检查、评议之前，有针对性地组织代表对相关法律、法规进行学习，召开代表工作经验交流会，选择履职作用发挥好的代表介绍经验，特别是让一些连任代表讲体会等方式，使代表进一步明确职责，增强履行职务、做好工作的信心。

2、创新活动方式，为代表履职搭建平台。代表的履职行为不仅体现在代表大会期间，更主要是在闭会期间通过开展各项富有实效的活动，来履行代表的职责。因此代表在闭会期间的活动，是依法履行职责的重要组成部分，是代表工作的重点。要让代表充分地履行职务，必须为其搭建好平台。一是创新常委会工作方式。把代表工作和常委会的各项工作相结合，根据常委会会议议题，邀请适合的代表列席常委会会议，在常委会组织的视察、执法检查、调查活动中，根据内容尽量吸收不同层次和不同行业的代表参加，使代表更多地参与到人大常委会的日常工作中来。二是创新代表活动的组织指导方式。代表活动前，要认真准备、周密安排，明确指导思想，选好活动议题，按照便于组织、有利于活动的原则，科学建立专业代表小组，不断提高代表活动质量。活动后，要向有关部门及时提交建议、批评和意见，督促有关部门做好承办工作，巩固和提高代表活动的成果。同时，围绕社会热点、难点问题，组织代表开展课题调研，采用听汇报、座谈、实地查看等形式，收集来自各方面的意见，互相交流履职经验和体系。三是要创新代表活动的组织形式。除综合运用明察暗访、专题调查、约见“一府两院”领导以及专题视察、执法检查外，还可采用走访选民、回答选民咨询等形式，广泛联系群众。要认真开展人大代表进社区（村）活动，引会，加强代表间的联导代表深入选区接待选民，发放民情联系卡，设置代表民情信箱，盯住与人民群众生产生活息息相关的大事，不断深化和完善民情接访，建立为民诉求长效机制。

3、给力办理建议，为代表履职增强实效。一是保证建议质量。人大常委会议案建议审查委员会根据建议内容进行分类整理与初审。对于不属于本级人民代表大会职权范围内的、或者相关部门已经列入当年工作计划正在落实的有关建议，一般不作为代表建议交办，由常委会工作机构直接回复代表；对于内容模棱两可、缺乏改进工作的具体意见或者字迹潦草不清的建议，由常委会工作机构直接联系退回建议。另外，要建立代表建议的审查和整理制度，将审定后的建议逐份打印，编号、编目、编册，并归档建立台帐。二是提高办理工作水平。县人民政府要进一步强化“一把手”工作责任，改进工作作风，创新工作方法，提高办理工作质量。各承办单位在办理工作中要实现“五个转变”：由被动应付办理向主动服务办理转变；由闭门“想当然”办理向开门沟通办理转变；由偏重答复办理向偏重落实办理转变；由注重程序办理向注重结果办理转变；由部门单独办理向部门联会办理转变。不断提高建议办理的见面率、满意率和办成率。三是加大督办工作力度。常委会在督办代表建议过程中，要进一步加大对代表建议办理的督办力度，对各承办单位办理的代表建议做到“五个绝不放过”：对能解决没有解决的代表建议绝不放过；对不能解决没有解释清楚的代表建议绝不放过；对答复格式不符合规范要求的代表建议绝不放过；对人大代表反馈不满意的代表建议绝不放过；对办理中避重就轻，敷衍应付的代表建议绝不放过。同时，常委会在代表建议中选择涉及经济社会发展的重点问题或人民群众普遍关注的热点、难点问题的建议，纳入重点范围督办。在建议督办过程中，突出重点，以点带面，提高代表建议办理的质量和效率，既扩大人大工作的社会影响面，又能提高代表依法履职的积极性。

4、健全完善机制，为代表履职提供保障。一要完善考核机制。建立代表履职档案，每位人大代表要把大会期间和闭会期间的活动、提出意见和建议、为民办事、向选民述职和联系选民等情况如实记录在履职手册上，以此增强代表责任意识和履职意识，提高代表工作成效。同时，围绕代表的职责、权利和义务，建立代表年度目标考核责任制，重点考核其任职期间履职能力、履职绩效，根据考核结果，决定是否启动代表退出机制，并将考核结果作为下届是否作为代表候选人的重要依据。通过开展代表述职评议活动，代表在任期内以书面述职和口头述职相结合的形式，向选民汇报履职情况，由选民对代表进行点评，提出意见和建议。通过述职活动，进一步增强代表加强学习、联系选民、接受监督的自觉性。二要完善激励机制。通过开展评比 “先进代表小组”、“优秀人大代表”、“优秀代表议案建议”等“三评”活动，广泛宣传优秀人大代表事迹，激励代表深入选民，了解民情，倾听民声，反映民意，关注社会热点问题。三要完善保障机制。一是对人大代表履职所需业务素质提供保障。要通过举办培训班，列席有关会议、订阅报刊和印发学习资料等形式，组织代表学习政治理论、法律法规和人大工作基本知识和基本方法，了解人大代表的权力和义务，进一步增强履职的责任感和使命感。同时，县人大常委会及其工作部门要切实加强对乡镇人大工作特别是代表工作的指导与联系。二是对人大代表履职所需活动经费提供保障。要将人大工作经费和代表活动经费纳入同级财政预算，并且要随着财政收入的增加，逐年提高其标准。三是对人大代表履职所需特殊权利提供保障。人民政府及司法部门应切实依法办事，维护人大代表的合法权利，畅通代表知情知政渠道，为其依法履职创造良好的外部环境。对有工作单位的人大代表，单位负责人应充分保证其开展代表活动，参加会议所需的时间。人大代表也应合理安排工作，积极参加会议、视察、执法检查、走访选民等代表活动。

（编辑：曾环石）