常德市石门县人大常委会 肖建华

在以往的人大监督中不是没有“以人为本”，但要让人大监督的“人本”之光普照，让科学发展观的核心真正成为人大监督的重心，还必须大力解决认识上的不统一、行动中的不一致问题。进一步深化对人大监督“以人为本”的认识，探讨人大监督彰显“以人为本”的路径，是不断强化人大监督，坚持和完善人民代表大会制度的内在要求。

一、深化对“以人为本”和“三个必须”的认识

1、关于“以人为本”。

“以人为本”的说法，最早见于《管子》一书。“春秋第一相”、 齐国著名的政治家军事家管仲在《管子•霸言第二十三》一章中指出“夫霸王之所始也，以人为本。本治则国固”。这里的“霸王”没有逞恶蛮横不讲理的意思，而是为“天下”，即周王朝去主持正义，扶正驱邪。管仲认为想当霸王绝不能单靠主观愿望和武力，必须以人为本，在国内富民强兵，在国外“布德诸侯”，让别国从内心信赖你拥护你，而你首先必须具备让人信赖的品德和实力。

胡锦涛总书记在十七大报告中明确指出“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本”。这与建立在抽象人性论基础之上、缺乏实践基础的西方人本主义思潮，以及建立在封建专制主义基础之上、围绕君主和臣民关系展开的中国传统民本思想，有着本质区别。这里的以人为本，科学回答了发展的目的问题，即发展说到底是为了实现社会的全面进步和人的全面发展。科学发展观中“全面、协调、可持续”的理念，是以人为本这一价值取向的内在要求。这里的以人为本，实质是以人民群众为本。以人为本中的“人”，首先指的是广大人民群众，“本”指的是发展之本，即实现最广大人民的根本利益是一切发展之根本。我们党始终坚持辩证唯物主义和历史唯物主义的基本原理，强调物质文明、政治文明、精神文明发展的历史首先是人民群众创造的历史，肯定人民群众是历史活动的主体，是历史发展的动力和源泉。我们党取得政权靠的是广大人民群众，巩固执政地位同样靠广大人民群众。建设中国特色社会主义，要靠人民群众生机勃勃的创造性活动。无论发展生产力还是发展与生产力相适应的生产关系，无论发展政治文明还是发展精神文明，都离不开广大人民群众的实践活动，离不开实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。这里的以人为本，要求党员干部自觉与封建专制主义的“官本位”意识决裂，强调立党为公、执政为民，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益；强调始终坚持人民的利益高于一切，党除了最广大人民的利益，没有自己的特殊利益；强调始终坚持“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线和群众观点，统筹兼顾各种具体利益，维护广大人民群众的经济、政治和文化权利，始终保持同人民群众的血肉联系。而中国传统民本思想的核心是围绕君主与臣民这一对关系展开的，所谓的“重民”、“亲民”，实质是统治阶级的用民之道、御民之术。民本思想的一个典型特征，是君主把人民看成是国家的“私产”，而不是一个对等的政治主体。民本思想中强调的“民”，只能是臣民和子民，在实践中不可能有人民的影子。

2、彰显“以人为本”，是夯实人大监督根基之必须。

宪法规定的我国国体和政体充分表明，在我国，人民，只有人民，才是国家和社会的主人。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为国家权力机关在国家体制中居于基础地位，国家的行政、审判、检察机关都由它产生，对它负责，受它监督。人大及其常委会的权力直接来自人民，它能够对国家的一切重大问题作出决定并监督其实施，其他国家机关不能脱离或者违背人大及其常委会的意志而进行活动。国家的行政、审判、检察机关接受人大及其常委会的监督，就是接受人民的监督。不承认或不尊重人大监督权，就是不承认或不尊重人民的政治权力；动摇了人大监督权，就是动摇了人民当家作主的地位。所以说，人大监督的根基在人民。为了人民、依靠人民是人大监督的力量之源、权力之基、工作之本。

要夯实这个根基，以永葆人大监督旺盛的生命力，必须在监督工作中彰显“以人为本”。也就是必须把人民的利益摆在第一位，把人民群众最关心、最直接、最现实的突出问题作为人大监督的重点，把人民群众的呼声作为第一信号，把人民群众的需要作为第一选择，把人民群众的利益作为第一追求，把人民群众的满意作为第一标准，始终掂量民生这杆秤，以人民群众的根本利益为出发点，带着感情、带着责任去履职行权，把保障民生、维护民权、实现民利作为政治责任和价值取向，代表好、维护好、实现好人民群众的根本利益。否则，人大监督就会成为无源之水、无本之木、无水之舟。

3、彰显“以人为本”，是凸现人大监督特性之必须。

人大及其常委会这种国家权力性质的监督主要有以下三个特性：一是权威性。人大监督的法律地位是由宪法和基本法律明确规定的，是最高国家意志的体现，同时，人大的监督权是单向的，作为监督主体始终居于主导地位。二是人民性。人大的监督权，从根本上说是人民当家作主，在党的领导下行使国家权力、管理国家事务的具体表现。三是强制性。人大及其常委会的监督是国家意志的体现，对一切有关监督问题的决议、决定，被监督机关必须执行。这三个特性都是在“以人为本”的基础上显现出来的。只有彰显“以人为本”，人大监督方能有权、有为、有威、有位。否则，人大监督就只能是“空头支票”、“橡皮图章”，就实现不了“权为民所用”，就保证不了“人民当家作主”。从近些年特别是监督法颁布实施后的实践来年，各级人大及其常委会按照重民生、强监督、促发展的总体思路，以科学发展观为指导，大力监督食品、环保、交通、教育、医疗、就业、社会保障等民生事业的发展，促使人民群众的食品卫生更安全，生存环境更舒适，交通运输更快捷，教育质量更优良，看病、住房、就业更实惠，在彰显“以人为本”的同时凸现了人大的监督特性。这充分表明，越是凸现人大的监督特性越能彰显“以人为本”， 越是彰显“以人为本”越能凸现人大的监督特性，两者相辅相成，相得益彰。

余以为，人大监督还有一个重要特性，那就是原则性。根据相关规定，人大监督必须坚持党的领导，遵循以下几个原则：一是依法行使职权原则。各级人大及其常委会要依照宪法和法律规定的权限和程序进行监督。二是集体行使职权原则。各级人大及其常委会按照民主集中制原则集体行使监督权。三是按照分工行使职权原则。人大及其常委会和其他国家机关都要按照宪法和法律规定的职权范围，各自分工负责地进行工作，既要保证宪法、法律的统一实施和遵守，又不能干扰行政权、审判权和检察权的正常行使。显而易见，人大监督是“党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一”，是坚持以人为本，实现科学发展的有力保障。

4、彰显“以人为本”，是不断提高人大监督水平之必须。

人大监督是一个永恒的主题。人类社会越进步，民主法制越健全，监督工作就越要加强。这是一种相辅相成、相互作用的辩证发展过程。进一步提高人大监督的水平，发挥人大监督的作用，既是我国民主政治建设的根本内容，又是不断完善人大制度的重要使命，更是我们做好人大工作的永恒主题。没有监督，权力就可能私化、异化甚至恶化，用权就可能犯错、犯规甚至犯法。

从总体上看，党的十一届三中全会以来，各级人大及其常委会在行使监督权方面做了大量的工作，促进了依法行政和公正司法，维护了人民的根本利益。但是，“审议报告唱赞歌，工作评议表扬多；执法检查走过场，一听二看三通过”的现象并未杜绝，在某些地方某些时候还十分突出，人大监督水平（包括手段、力度、效果等）距离宪法的要求和人民群众的期望，还有较大的差距。形成差距的原因是多方面的。原因之一就是许多人包括一些领导干部对人大及其常委会行使监督权存在一些错误或模糊的认识。有的认为，我们党是执政的党，有了党的领导和监督，人大的监督就是“走走程序”；有的认为，我们国家已经有了各种形式的监督，如党组织的纪检监督，政府的行政监督，检察机关的法律监督，政协的民主监督等等，人大监督还能起多大作用？一些在人大工作的同志存在畏难情绪，怕加强人大监督是同党委、政府“唱对台戏”，怕搞僵了同“一府两院”的关系，不敢或不愿理直气壮地行使监督权。

人大监督工作中存在的上述问题，固然有体制方面的原因，需要通过深化政治体制改革逐步解决；但对许多干部和群众来说主要是思想认识方面的原因，就是说对人大监督的性质、地位、作用仍然缺乏全面、正确的了解。必须看到，现在我国正处于改革发展的关键时期，深刻变幻的国际形势，艰巨繁重的现代化建设的任务，复杂多样的利益格局和社会矛盾，给我们带来前所未有的机遇，也带来前所未有的问题和压力。这一新的形势给人大工作，包括人大监督工作，提出了新的更高的要求，需要我们特别重视解决人大监督工作中的问题，不断提高人大监督水平，增强人大监督实效。这里，要特别提出提高人大监督水平不仅是技术性问题，更有一个思想基础问题。只要我们有了“以人为本”的思想基础，有了在监督工作中彰显“以人为本”的责任意识，技术性问题是可以迎刃而解的。没有这个思想基础，没有这种责任意识，提高人大监督水平只能是空洞的口号，不会有真实的效果，不会得到广大人民群众的赞同。我们只有始终坚持“以人为本”，贯彻执行监督法，才能实实在在地提高人大监督水平，增强人大监督实效。

二、在“三化”中彰显“以人为本”

如何在人大监督中彰显“以人为本”，让广大人民群众看到“以人为本”的真真切切的行动、实实在在的效果？当前，至关重要的还是要进一步研究解决好人大监督的“三化”问题。

1、监督环境之优化。

优化人大监督环境，首要任务依然是体制的改革、机制的完善，只不过侧重点已经发生了较大变化。

体制上，要改革的侧重点应是非领导者监督领导者。中央领导人的排位很“顺”，全国人大及其常委会的监督位置恰当。但地方党委领导班子（也就是党委常委）中没有人大常委会主任，除非是党委书记兼任人大常委会主任。（这样的兼任有一些好处，但一人两职，精力有限）。真正主持人大常委会日常工作的仍在党委领导班子之外。党委是领导人大工作的。人大常委会去监督政府工作，而政府的主要领导是党委第一副书记或党委常委，虽有多种“可以”监督的解释，但从人大监督工作实际看，顺畅吗？这不是争位子，这是深化政治体制改革，确保人大监督科学发展的客观需要。这话已有许多人说过许多次了。是要研究解决了，是要从政治体制上优化人大监督环境了。

机制上，要完善的侧重点应是“外部驱动”。当前，完善人大监督机制最突出的是要增强“外部驱动”，而不是自加压力。自由式的自加压力，弹性很强，效果有限。

“外部驱动”应有两个方面。

一是党委切实加强对人大工作的领导，在保证人大及其常委会依法履职的基础上，适当地给人大及其常委会出题目、压担子，既保证全局工作一盘棋，又促使人大及其常委会更有作为。近些年，石门县委按照这一思路进行了积极探索。县人大常委会按照县委要求，每年组织人大代表和其他相关人员，对县直六家政法单位进行一次“人民满意度”公开测评、对六个政府工作部门（单位）进行工作评议、对相关部门经费进行专题调研，最后将这些活动的结果报县委常委会议研究处理、充分运用，大大增强了人大监督的针对性、实效性和影响力。

二是建立和落实相关制度，用制度来保障“外部驱动”力度。目前，应突出四个重点：其一，进一步完善选民对人大代表的评议制度，对不称职的人大代表及时予以罢免，促使人大代表积极作为、依法履职。其二，建立人大代表对人大常委会、人大各机构工作的评议制度，对重大问题负有连带责任的人大常委会组成人员、人大机构工作人员，要按照程序追究连带责任。其三，完善人大调研制度，切实加强人大信访工作，让方方面面的不同意见和建议进得来、留得住、用得上，用人民群众的力量推动人大监督机制的完善。千万不可设置“隔离带”，不可把人民群众的诉求、愿望隔离在外。其四，建立立体监督制度，也就是参照浙江省衢州市衢江区人大常委会的“一线监督法”，与本地纪检、组织、审计、信访、新闻媒体等部门联合构筑立体监督网络，增强人大监督的针对性和实效性。

2、监督目标之细化。

在《人大常委会工作报告》和相关的媒体报道中，常有人大工作“以人为本”的表述。仅有这样的表述是远远不够的，必须将“以人为本”具体细化到人大监督工作的届内目标、年度目标中，就是要将“以人为本”细化到时间、地点和事件。不然，“以人为本”很难落到实处。

这里，要突出解决制订目标时避重就轻、避难就易的问题，要把解决民生问题放在重中之重。解决民生问题，有许多的难事、麻烦事、可能要伤及情面的事，然而又都是人本大事。这些事不可能一蹴而就，要循序渐进；人大监督不能避重就轻、避难就易，要有目标计划，逐步监督解决。如果说，这都是党委、政府的事，还要什么人大监督呢？人大监督要彰显“以人为本”，必须敢于碰硬、敢于解难、不怕麻烦、不怕伤及情面。《瞭望》（2011年第22期）有一篇李松同志的文章《忧，官员“抱团”与民争利》，有一些地方政府通过多种方式圈占耕地，严重损害农民利益，有的引发了官民冲突。这样的事情应在人大监督目标计划之中，人大应予以重点监督。当地人大是否予以了监督，文章未提及，但文章提及到中国政法大学党委副书记兼纪委书记胡明教授认为，“如果政府部门与民争利，损害群众利益，那么作为政府‘形象代言人’的相关领导干部，要受到民众的监督和社会舆论的批评及相应的法律制裁，从而使其付出应有的代价。”胡明教授的这些话无可厚非，只不过，作为人大工作者，我们应当深思这些话中讲到了“民众的监督和社会舆论的批评及相应的法律制裁”，而没有提及“人大监督”。不是说什么时候都要提及人大监督，也不能什么时候都没有提及人大监督，特别是如此的民生大事（还有强行拆迁、拖欠民工工资、强行用工等等），再难、再麻烦，也要列入人大监督目标计划，也要依法进行监督；监督中发现了问题而且问题严重的，要严肃追究相关领导干部特别是由人大选举或人大常委会任命的领导干部的责任。追究直接责任人的法律责任，是相关职能部门的事情；追究相关领导干部的间接责任也就是领导责任，是人大及其常委会的职权职责。此权不可闲着不用，亦不可另有他用，人大不能总是站在旁边当观众，要让人民群众的利益真正得到来自人大的保障。2009年，常德市人大常委会作出了“切实解决城乡贫困人口住房困难问题”的决议。石门县人大常委会贯彻执行这一决议，把监督“安居工程”建设作为保障人民群众利益的大事来抓，2009年至2010年两年内，先后进行了三次现场视察，两次听取专项工作报告，给县政府及相关部门提出了十多条工作建议，并且县人大常委会组成人员每人联系1-2个无房户，帮助解决方方面面的问题，直至无房户搬进新房。石门县委、县政府千方百计筹措资金，充分调动方方面面的积极因素，两年内让全县1100个无房户全部住进了新房。人民群众感谢人大，是因为他们的利益真正得到了来自人大的保障。本文列举此事，是因为此事自始至终凸现了人大监督“以人为本”！这里还要列举一事：（2011年6月19日《常德日报》报道）湖南省临澧县官亭乡人大克服重重困难，帮助在官亭乡务工的四川省广安市邻水县27名农民工讨回所欠工资8.5万元。农民工感谢不尽，留下了“关心蜀来民工，构建和谐社会”的赠言。这虽是一件小事，但有两点应感到欣慰：一是群众有了难以克服的困难找人大，人大有地位；二是人大积极作为，依法维护了人民群众的利益，人大有能力。如果群众的利益没有保障或是受到损害，群众会采取行动甚至是过激的行动。不久前，有媒体报道：湖北省浠水县，村民们将一投资百余万元的抗旱灌渠部分拆毁，原因是这一存在明显设计缺陷的工程，却通过了各级验收，一直无法启用，成为“摆设工程”。 农民气愤地说：“国家投巨资新修的抗旱灌渠，一天没有用过，劳民伤财啊！”

人大监督目标的制订，应坚持以人为本、依法办事、民主集中、全面公开的原则；内容上，应统筹兼顾、重点突出、循序渐进。要有广泛征求方方面面的意见（特别是听取人民群众的意见）、深入开展调查研究、人大常委会主任会议集体综合意见并拟订初稿、人大常委会审议并原则通过初稿、人民代表大会全体代表审议通过、向社会公开等六个基本环节。有人会说，环节太多。这里的环节其实就是人大基本的办事程序。人大办事是讲程序的。没有程序的约束，就会随心所欲，就会闭门造车，就会脱离人民，就会走向歧途。能否严格按照程序办事，也是对人大常委会一班人政治素质、法律素质、办事水平高低的一个很好的检验。

3、监督手段之强化。

没有过硬的监督手段，再好的监督理念、监督目标也实现不了。当然，人大监督手段不是随心所欲的，是受法律约束的，只能在法律允许的范围内，根据工作需要适当采用监督手段。现在的问题不是乱用监督手段，也不是缺少监督手段，而是不少的监督手段长期闲置，没有发挥应有的作用。要彰显“以人为本”，人大监督手段特别是监督法明确了的一些过硬的监督手段闲置不用的问题一定要得到解决，一定要让人大监督手段真正得到强化。

这里，重点探讨一下“硬手段”的运用问题。严格地说，监督法明确的监督手段没有软硬之分，这里为了区别常用与不常用，暂且将不常用且震慑力更大的质询、特定问题调查、撤职三种手段称为“硬手段”。

中国不能搞急风暴雨式的民主政治，中国特色的民主政治建设只能循序渐进，这是总的原则。提出人大监督运用一些较“硬”的手段，并不是说要搞急风暴雨式的人大监督，并不是说要遍地开花，经常性地质询、特定问题调查和撤职，而是说要将尘封已久的质询、特定问题调查、撤职手段拿出来、用上去，让广大人民群众知道人大监督不是好玩的，不是熟透了柿子软绵绵的。社会上常有人说：“人大有什么事？作什么用？在人大工作真的好玩……”作为人大工作者，听到这样的话，心里就喊“冤！”，但不能喊出来，只能苦笑了之。这说明，人大监督的社会影响力亟待提高，而最直接、最有效的是把质询、特定问题调查、撤职手段拿出来、用上去！

怎么用？当然是适当地用、在党的领导下用。适当地用，就是针对那些十分突出、群众反应十分强烈的问题使用这些手段，而且不经常使用，一届内用上一至两次，用就用好、用出力度、用出效果、用出影响来。确实没有出现突出的问题，这些手段可以不用。好多地方长期不使用这些手段，都是没有出现突出问题吗？媒体上已经曝光的那么多触目惊心的损害群众利益的问题，当地人大常委会使用这些手段进行了有力的监督吗？要肯定，有使用这些手段进行了监督的；也要肯定，有不少地方问题出现了，而这些监督手段仍在尘封中！人大监督不力，群众含泪在问：“我们的人大呢？！……”。在党的领导下用，就是要执行人大监督重大事项向党委报告制度，在当地党委的强力支持下，用好用活人大监督权。如果有人非法、无理干扰人大监督，人大要充分发挥集体作用，据理力争、排除干扰、勇往直前！

（编辑：曾环石）