桃源县人大常委会办公室主任 刘光建

宪法确定，监督“一府两院”的工作是各级人大及其常委会的一项重要职权。这种监督，既是一种制约，又是支持和促进。在我国现行政治体制中，宪法和法律赋予人大“权重位尊”的地位。按理说，由这样权威机关实施的监督，应该是根本制度的监督、是国家最高层次的监督、是最具权威的监督，居于核心地位，具有最高的法律效力。但从地方人大近年的实践来看，人大监督工作仍然是处于一个“弱势”地位，监督职能发挥不到位，监督质量不高和实效不明显的问题仍然比较突出。

当前地方人大监督工作中存在的主要问题及成因分析

就笔者看来，当前地方人大监督存在的主要问题具体表现为以下“三多三少”现象比较普遍。一是程序性监督多，实质性监督少。如有的区县（市）人大常委会，对财政预算、国民经济发展计划的监督，因各方面因素的制约，往往只是过一道法定审议程序，各种指标是否科学合理，难以深入审查，使监督缺乏权威性和严肃性。二是“弹性”监督多，“刚性”监督少。有相当数量的监督只注重了形式的庄重和程序的合法，很难有效解决一些深层次、实质性的问题，特别是对一些事关全局的重大敏感问题和社会群众关注的难点、热点问题，常因缺乏深层次的了解及相关处置措施而泛泛略过，或远而避之，使监督体现不出应有的力度和实效。比如两月一次的人大常委会会议上的审议意见，对当地政府办理情况一般只在年终进行一次程序性的检查，未进行全程监督、跟踪问效，即使这个检查是细致、全面的，但对办理工作的好坏也尚未建立奖惩制度，从而使常委会会议的审议质量没有得到最好的体现。三是建议性监督多，强制性监督少。不敢监督的现象依然比较突出。审议专项工作报告、执法检查、工作评议、代表视察等监督方式虽然运用比较广泛，但对存在和发现的问题基本上都用提意见和建议的方法来督促解决，很少运用质询、特定问题调查、撤职和罢免等强制性的监督方式。如近年来各地发生的多起社会影响较大的个别主要领导干部违法违纪事件，由于种种原因，人大对所任命的干部，经常性的、实质性的事前监督较少，事后监督也只是等到上级和同级党委的批复后才进行程序性的撤职。

认真分析现阶段存在上述“三多三少”状况的原因，笔者认为，主要来自于以下几个方面：

一是对人大监督的认识没有达到应有的高度。从社会整体来看，人们的民主法治意识还不够强，有相当多的群众习惯上认为只有党委、政府才是领导机关，对人大及其常委会的性质、地位和作用认识不深，对人大监督工作的关注和支持不够。从监督和被监督者来看，也存在妨碍人大监督权实施的模糊认识。同时，有的人大代表、常委会委员以及常委会负责人人大意识不强，缺乏代表人民行使权力的责任感和使命感，“怕越位、怕越权、怕监督过头”，顾虑是否触犯党的领导、是否影响“一府两院”的关系，因而搞起监督工作来畏首畏尾，不敢动真格。还有一些从党政领导岗位转到人大工作的常委会组成人员，错误地认为人大是“二线”，监督工作是走“程序”，缺乏搞好监督工作的信心和勇气。所有这些都影响了人大监督作用的发挥，使监督工作达不到应有的力度。

二是现行体制中一些工作关系没有理顺。从现阶段区县（市）级党和国家机关的运行体制看，党委、政府、“两院”与人大及其常委会的关系还没有完全理顺。主要表现在：其一，党政不分的问题尚未彻底解决。长期以来，许多工作都是“党委决定，政府办理”，或者党委、政府共同决定，联合行文。实践中，如果党委或者某个党委领导人决定的事项出现了错误，人大想给予纠正是非常困难的。这样，作为接受党委领导，监督政府工作的人大及其常委会在行使监督权时就会陷入一个“两难”的境地。导致人大监督工作无法放手开展，一定程度上削弱了人大的监督权。其二，人大常委会的负责人在党委的位置与权力机关的地位不相称。从宪法和法律规定讲，人大及其常委会在国家政权机关中居于首位。在我国，共产党是执政党，要发挥党的领导核心作用，地方党委的主要成员需要担任地方国家机关的领导人，作为地方国家权力机关领导人的人大常委会主任，理应由同级党委领导中的重要成员担任。但从现状看，除了少数由书记担任外，人大常委会主任一般都不是区县（市）委常委，而政府的县（市）长又是由同级党委的第一副书记担任，这与人大及其常委会在国家政治生活中的法律地位和社会地位很不相称，也是影响人大及其常委会对“一府两院”监督不力的主要原因。其三，对公、检、法等政法口的监督牵涉层次多。一般情况下，公、检、法等政法口是由党委所属政法委直接领导，重要问题都是政法委协调解决，同时，法院要接受上级法院的监督，检察院必须接受上级检察院的领导和监督。这样，人大监督司法机关的工作就牵涉上下左右，难度较大。

三是人大自身的监督机能尚待强化。人大监督工作薄弱的原因除上述因素外，还有一个不容忽视的问题，就是人大及其常委会自身监督机能还不强。具体表现在以下三个方面：其一，是代表履行职务的能力与所肩负监督职责的要求有一定差距。由于在人大代表选举时过分强调代表构成比例而忽视其执行职务的能力，造成相当一部分代表的政治理论和文化水平较低，缺乏议政能力，不能很好地代表选民的意志和利益。特别是有些农村代表，由于受其文化程度低和活动范围窄的局限，履行职务的能力与法律和人大监督工作的要求不相适应，政治活动能力差，很难对“一府两院”提什么建设性意见。其二，是常委会组成人员的结构不够合理。首先，年龄结构不合理，整体年龄偏高。在县级人大常委会组成人员配备上，重视了资历，忽视了岗位需求，绝大多数驻会组成人员都是党政部门负责人转到人大工作的。由于年龄偏大，许多人在人大干上一届就退休了，有的地方换届时几乎全换一遍，严重影响了人大工作的连续性、稳定性，使人大监督工作缺乏活力和生机。其次，知识和专业结构不合理。常委会组成人员大多数是从事过党政工作的人员，专家型人员少，特别是缺少法律、财政和经济管理方面的专业人员。再次，常委会组成人员专职人员比例不高。由于有相当数量的常委会委员是兼职的，他们日常都有着比较繁重的本职工作任务，难以把主要精力放在人大工作上。如桃源县换届后就任的27名常委会组成人员中，驻会委员除开大主任、工委主任外仅有4名人大机关干部，其余均为兼职委员。这样，使他们无论在工作精力上，还是在主观思想上，都难以切实有效地开展人大监督工作，客观上减弱了常委会的监督工作力量。其三，是机构设置与工作需要不相适应。现阶段区县（市）级人大监督工作薄弱的一个基本因素，就是为常委会工作提供服务的工作机构不健全、工作力量弱，机构设置和人员编制与其法定职权不相适应，缺机构、缺编制、缺专业人才是普遍存在的现象，以桃源县人大常委会来说，由于缺编，机构设置仍为“五委一室”，而预算、环境、信访、侨务、民族、宗教等没有分设相应的工作委员会，环境、信访工作虽然上级下文要求成立，但因为缺编，一直没有成立，其工作职责只是归并到“五委”中负责。

加强和改进新时期人大监督工作的对策建议

第一，提高全社会对人大监督的认识，为人大监督创造良好的社会环境。良好的民主法治意识是推进民主制度化、法律化和优化法治环境的思想动力。目前，要加强舆论引导和法律宣传工作，当前和今后一个时期的重要任务就是要学习好、宣传好、实施好《监督法》，自觉用《监督法》来规范人大的监督行为，坚持做到依法监督。建议把人大的地位、性质、作用的宣传，列入党委宣传工作的重要日程。动员各级人大、政府、执法部门、各种宣传媒体，经常、适时地进行宣传，形成全方位宣传网络和强大的宣传声势，使监督者和被监督者能够充分认识到人大监督的必要性和重要性。使被监督者增强接受监督的主动性和自觉性。同时，要按照依法治国的要求大力开展法制宣传教育，为人大监督创造良好的社会氛围。通过宣传，一方面，使群众真正深刻了解人民代表大会制度的优越性，强化当家作主的“主人”意识，积极支持人大的监督；另一方面，增进“一府两院”对人大监督职权及其作用的了解，树立“公仆”观念，正确对待和自觉接受人大的监督。人大及其常委会的组成人员和工作人员要明确人大监督不仅是一种法定权力，更是一种法定责任。不能很好地履行监督职权，就是对人民的失职。

第二，正确处理党委和有关国家机关的关系，保证人大监督工作的顺利进行。首先，要理顺党委与人大、政府、司法机关的关系。区县（市）级党委要切实克服领导工作中党政不分、以党代政的问题，凡应由人大及其常委会作出决定的事项，应按照党委就重大问题形成决策意见，通过人大依法作出决定、决议，再由“一府两院”去组织实施的工作机制运作，使党委的领导核心作用和人大依法行使职权有机地统一起来，使党委的主张通过法定程序成为国家意志和人民群众的自觉行动，最终实现党对国家和社会生活的领导。其次，党委要加强对人大的领导，尊重和支持人大搞好监督工作，从政治方向、组织建设、重大决策等方面加强对人大工作的领导，支持和帮助人大克服监督不力的问题。对于优化人大及其常委会组成人员的配备、提高人大常委会负责人在党内的地位等当前比较突出的问题，党委要从改善党的执政方式和完善人民代表大会制度的政治高度重视予以解决。再次，党委除了自身自觉在宪法和法律规定的范围内活动外，还要重视运用党委的权威，协调好人大与“一府两院”的关系，督促“一府两院”自觉接受人大的监督，树立人大的威信，使人大真正成为地方党委执掌地方国家权力的重要场所，从政治上、组织上保证人大监督工作的顺利开展。

第三，健全法律法规，完善监督程序，确保人大监督权有效行使。任何民主法治政治都必须有完备的法制程序来保证其目标的实现。作为社会主义民主法治政治的主要表现形式，人大及其常委会在实施监督权的过程中，必须做到法律化、制度化、规范化。要对法律已经规定的监督方式和工作制度，（如听取审议工作报告、询问、质询、特定问题调查、撤销规范性文件、撤职、罢免等工作），作出进一步的完善，细化操作程序，明确法律后果，便于具体实施应用，以确保进入程序的监督事项能有始有终，坚决杜绝监督过程中“大事化小，小事化了”或不了了之的情况发生。总之，要通过全方位的健全完善有关法律法规制度，做到用制度来监督人和事，增强人大监督工作的权威性，保证监督工作深入有效地进行。

第四，加强人大及其常委会的自身建设，提高人大监督工作的水平。要改变事实上把人大常委会当作“二线机构”的做法，按照民主法制建设的要求来选举、配备人大代表和常委会组成人员。要将优化组织结构和优化人员结构紧密结合起来，切实加强人大及其常委会的自身建设，使人大及其常委会在机构设置、人员配备、工作水平等方面与地方国家权力机关的性质和职能相适应。首先，要重视提高代表素质。一是坚持代表当选条件，科学确定代表结构。在提名推荐代表候选人时，要把候选人的素质放在首位，重点看其是否具备人大代表的政治条件、文化素质和参政议政能力，不能只片面考虑其广泛性、代表性或结构比例，真正把一些履行代表职务能力强的人选为代表。二是对代表选举程序进行必要的改革。引入竞争机制，让候选人向选民公开竞选，强化其为民代言、为民监督的使命感和责任感，积极履行代表职务。三是搞好代表培训工作。结合实际，采取灵活多样的方式，有计划、有重点、分层次地对人大代表进行政治业务培训，使其了解掌握党和国家的方针政策、法律法规，熟悉人民代表大会期间的工作程序及闭会期间开展活动的内容和方法，提高代表的履职能力。其次，优化人大常委会组成人员结构。要努力形成“专业结构合理化、知识层次多元化、年龄结构梯次化”的人大常委会集体，使人大常委会既有经验丰富的老同志，又有年富力强的中青年同志；既有讲政治、熟悉政策，干过党政工作的干部，又有懂经济、熟悉法律，有专业知识的人才，使人大常委会的工作既充满活力，又保持工作的稳定性和连续性，从而全面提升人大监督工作水平。再次，充实和加强人大常委会各工作机构的建设。从人大及其常委会工作量的实际出发，科学合理地调整、充实工作机构和人员，适当增加人大常委会机关的编制，吸收那些既有专业知识，又善于宏观管理的干部进入人大常委会机关。

（编辑：曾环石）