常德市人大常委会研究室 李宏伟 曾环石

摘要：今年是全国人民代表大会制度成立60周年，经过半个多世纪的不断完善和发展，人民代表大会制度在我国的民主政治发展进程中已经显示出充分的科学性、合理性和优越性。但现实生活中还有不少群众甚至有些干部，对人大制度的了解还比较肤浅，对人大工作的认识还有种种偏差，这反映出对人大制度的宣传还不够，人民代表大会这项根本政治制度在深入人心方面还任重道远。笔者作为人大宣传工作者，就如何进一步加强人大制度宣传工作进行粗浅的思考。

关键词：人民代表大会制度 宣传

一、令人深省的现象

经过数十年的努力，人民代表大会制度建设和人大工作实现了长足发展。但是，作为国家的根本政治制度和地方国家权力机关，人大制度和地方人大在社会公众中的地位如何呢？环顾现实，往往会有这样一些现象：

其一，当有领导干部被调动到人大系统工作，你可能会听到类似的对话：“恭喜，你终于可以享享清福了。”——“是啊，我准备在人大养老了！”

当然，这种交流只是一种调侃，甚至只是他们的一种自谦，但不难感受到，在大家心里，人大是“清闲部门”、“二线机构”，他们来到这里等于加入“老头队伍”，“退下来”了。

其二，有人做过一个小调查，即他每到一地，就询问路人去当地人大机关的路线，但被问者几乎都回答不知，而当改问去政府怎么走时，则总能得到详细的指点。他深受感慨，写下一篇问路有感的短文，引起不少人共鸣。

无独有偶，笔者前日乘出租车回单位，那司机是既不知道市人大是什么，也不知道它在哪儿，甚至问“人大是政府什么部门？”我只好无奈地提醒他“在德华旁边”，他恍然大悟：“哦......你不早说，德华我们都知道！”而事实上，德华是我们市人大机关旁的一家宾馆。我也不禁心生感慨：堂堂市人大的名气还不如一家宾馆啊！

类似的例子还有很多：有人把当选人大代表仅仅当做一种政治荣誉；有人将人大代表“议案”与政协委员“提案”混为一谈；有人在向人代会或人大常委会报告工作时未能准确使用“审查”或“审议”等用语......凡此种种，无不折射出社会普遍存在对人大制度和人大工作知晓程度低、认识偏差大的现象，也反映出我们对人大制度的宣传是不够的，这令人不得不忧虑、不得不深省。

二、问题的症结

中国共产党是我国的执政党。那么“政”在哪里？宪法规定：全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。“执政”就是科学地、充分地发挥人民代表大会制度的优越性，通过人民代表大会制度，把党的主张转变为国家意志，领导全国人民坚定不移地走社会主义道路。“人大”是中国执政的重要组成、重要环节、重要力量。

由此可见，宣传人大制度就是宣传党的执政理论和执政实践，其重要意义已然不言而喻。遗憾的是，从当前政治生活的实践来看，对人大制度的宣传与人大及其常委会的性质、地位和作用是不相称的。仔细分析，这与对人大制度的宣传力度不大、宣传欠深入导致宣传成效不佳有很大关系。具体表现在三个不足。

1.认识不到位。一是会议报道“重程序轻活动”。如每年各级人代会是新闻媒体关注的焦点，但报道的往往为会议的时间、地点、人员及议程等程序性内容，对人大代表在会议过程中如何进行讨论、酝酿、审议等鲜活活动的报道却寥寥无几。二是监督宣传“重过程轻效果”。如各地人大都注重对执法检查、视察等活动事件的宣传，而对活动产生的实际效果却很少进行报道，让人感觉活动轰轰烈烈，但活动之后就没了下文，活动流于形式。三是代表宣传“重事迹轻履职”。如媒体对人大代表的宣传不仅多，且形式多样，但宣传的多是代表自身创业、带领一方百姓发家致富的事迹，而对代表如何依法履职、如何密切联系群众的宣传少之又少。

2.力度不够大。一是媒体宣传信息量少。客观地说，从中央到地方，各新闻媒体近年来对人大工作的报道有了幅度增加。但除每年一度的人代会有短时间集中宣传外，闭会期间对人大的宣传依然普遍偏少，人大日常重要活动及代表履职情况难以得到充分反映。以一市级八版日报为例，每月文字报道总量100万字以上，但其中宣传人大工作的文字总量仅占约1%，这有限的人大新闻，淹没在浩瀚的信息海洋中，鲜为大多数人所知。二是自身宣传阵地影响力小。地市级以上人大目前大多办有机关刊物，但基本属自办赠阅，通过邮局向社会发行的寥寥无几，且内容过于专业、时效性不强，其社会影响力十分有限。此外，在网络媒体发展的潮流下，各级地方人大纷纷建立门户网站，但县级及以下基层人大由于没有专门的宣传机构（目前基本上由人大常委会办公室兼任），受人员力量、经费等限制，网站信息更新滞后或基本无更新，大都形同虚设，没有发挥应有作用。

3.成效不够好。一是新闻性不强。人大工作本身就程序性强，各地关于人大工作的新闻不仅标题基本公式化了，而且内容也格式化严重，通常参会人员名单、会议程序、领导讲话就占去大部分篇幅，这样的新闻只有骨头没有肉，呆板，无味，给人以似曾相识之感，与人们关注的热点、焦点问题若即若离，无法吸引读者眼球。二是透明度不高。对人大行使职权的情况，特别是一些有监督力度的询问、质询、人事任免等职权的行使，以及审议过程中的一些批评性意见，往往自我封闭，或只报道结果、不报道经过，或仅稍加修饰、报道几条温良谦恭的建议性意见。对极少出现的未通过的人事任免案，则视为禁忌，不向公众透露半点风声。如此，使得大多数人对人大性质、地位、作用的认识犹如雾里看花，认为人大是“大牌子、空架子、做样子”。三是规范度不够。在宣传的重点、内容、方式、力度等方面，缺少明确可行的规范。有的工作，人大希望宣传，但媒体缺乏兴趣，往往敷衍了事；有的信息，媒体主动找上门来，欲作专题深度挖掘报道，但人大考虑到相关负面情况，却又婉言拒之；有的活动，人大自身组稿，只让媒体原样采用，有的又要求记者自己写稿，再交人大审定，等等。可谓深不易、浅不好，颇难把握、颇难处理。

三、进一步宣传人民代表大会制度大有可为

习近平总书记强调：“坚持走中国特色社会主义政治发展道路，必须紧紧抓住人民代表大会这一民主渠道，充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。坚持和完善人民代表大会制度，不是人大一家的责任，而是全党全社会的共同责任。”因此，进一步宣传人大制度，不断深化全社会对人大及其常委会性质、地位、作用的认识，促使人大制度深入人心，实在大有可为。

1.要明确宣传人大制度的任务。

宣传人大制度应包括两个方面的任务：人大制度的理论宣传和人大工作实践的宣传。两者既互相区别，又互相促进。理论宣传的进展，会推动人大工作的深入；对人大工作不断深入的实践的宣传，又会对理论研究提出新课题，推动理论宣传的深入。人大制度就在这种相互促进中不断坚持和完善。

第一，理论宣传应突出两个重点。一是要突出宣传人大制度的必然性、优越性。人大制度的必然性、优越性在现阶段远未达到家喻户晓的程度，因此应着力宣传其在我国发展的历史、中国人民历史选择的必然性、她和“三权鼎立”资本主义议会制度的区别、她的发展前景和优越性、人大及其常委会和人大代表的职权等，系统地、理论联系实际地宣传，让群众了解人大制度，从而运用人大制度实现当家作主的权利。二是要突出宣传人大制度发展过程中的一系列重大改革措施。如2014年1月7日，中国人民代表大会制度理论研究会成立，这是我国人大制度理论研究的一块里程碑。深入地而不是肤浅地宣传这些重大决策，既有现实指导意义，更有重要历史意义。

第二，实践宣传应包括三部分内容。一是人大及其常委会依法行使职权的宣传。有人会有“人大整天不是开会就是视察”的误解，事实上，会议、执法检查、视察等本身就是人大依法行使职权的基本形式。人大会议的报道不能等同于一般“会议新闻”，人大开展的检查视察也不是一般的“走走看看”，对人大行使职权的报道越深入，就越能体现人大制度的优越性。二是人大代表履行职务的宣传。要报道他们通过参加会议、持证视察、调查研究等反映群众呼声的情况，使他们受人民委托、为人民代言的情况让人民知晓。三是人大工作经验的宣传。地方人大和乡镇人大主席团在实践中有不少工作创新，交流这些经验，发挥它们的示范带头效应，对于互相学习、互相促进，有重要现实意义。这个任务，也应由人大制度宣传工作来承担。

2.要明确宣传人大制度的要求。

要搞好人大制度的宣传，必须明确三点要求。

第一，要明确思想认识。一是明确对人大制度的宣传，是对人民当家做的宣传，而不是对人大常委会机关或某几位领导的宣传。二是明确人大及其常委会所决定的问题，都是本地区带有长远性、根本性、全局性和人民群众普遍关心的重大问题，具有很强的新闻价值，关键是怎样抓住角度，使人大活动的新闻价值得到充分的体现。

第二，要摆正宣传位置。做好宣传报道，人大工作才会得到党委的进一步关心和关注，才会得到“一府两院”的进一步支持和配合，才会得到代表和群众的进一步了解和参与。因此，人大制度的宣传是属于高层次的宣传，在宣传报道中，各宣传部门要舍得花心思花力量，各新闻媒体要舍得花时间花版面，在版面安排、字号选用、播放时间等方面体现出与人大性质、地位、权力相适应。

第三，要提高宣传实效。一是要挖掘新闻性。要改变“人大宣传无新闻”的片面性，跳出程式化报道的框框，从人大决议决定和代表意见建议中寻找社会关注的焦点，多一点直面问题的力度和“辣味”，吸引公众关注。二是要增强透明度。除法律规定不应公开或不宜公开的内容外，人大对重大问题的审议情况、人事任免等，无论通过与否，不仅要报道结果，而且要着力反映其过程，还可通过侧记、特写、专访等形式予以追踪报道，提高权力机关的公信力和影响力。三是要提高融合度。避免自娱自乐“就人大讲人大”的倾向，可将人大宣传融入文学、电影、舞蹈等群众喜闻乐见的形式中，让群众以更宽广的眼界看人大。

3.要拓宽宣传人大制度的渠道。

第一，要扩大宣传阵地。一是巩固人大自身宣传阵地。人大网站、机关刊物等是人大自身现有的宣传主阵地，要不断完善人大网站功能、不断提高期刊可读性。二是充分利用主流媒体。广播、电视、报纸等主流媒体在社会各界影响力大，人大应主动借助他们的力量宣传人大制度和人大工作。三是探索运用新兴媒体。要主动适应现代信息技术迅猛发展的新形势和群众信息需求的新变化，积极探索利用微博、微信、手机报等新兴媒体宣传人大制度和人大工作，创建与群众互动的平台，提升社会影响力，让人大制度宣传真正走出人大系统，真正覆盖全社会。

第二，要建立专门队伍。纵览各地情况，建立专门宣传队伍有如下优势：一是专业队伍和其他舆论媒体的宣传队伍相比，更加熟悉人大制度和人大工作，应作为人大制度宣传的中坚力量。二是建立专业宣传队伍有利于人大制度宣传工作的稳定发展，有利于组织系统的、有一定深度的宣传报道，也有利于保障人大制度宣传的经常性和连续性。因此，应建立一支以人大专门宣传机构人员为主体、 社会各界力量积极参与的集“采编、研究、信息、交流”为一体的专业宣传队伍，形成上下融通、纵横链接、高效运作的人大“大宣传”格局。

第三，人大代表要积极宣传人大制度。人大代表是选民选举出来的，与群众接触最多，他们履行代表职责、发挥代表作用，本身就是对人大制度的有形宣传。宣传人大制度，人大代表责无旁贷。一是要积极参加代表活动。近年来，各地人大都十分注重发挥人大代表作用，精心设计代表向选民述职、代表走访选民、 “人大代表联系群众工作室”等代表活动形式和载体。人大代表要积极参加这些活动，充分利用收集民情、了解民意的机会，让群众加深对人大制度的了解，潜移默化地使人大制度进入进入群众心中。二是要自觉用实际行动宣传人大制度。在常德，有一位家喻户晓的老新闻人物——他就是连任湖南省第八届、九届、十届、十一届、十二届人大代表的陈建教。近30年来，他先后走访选民近3万人次，深入实地专题调查近2千次，接待群众来信来访近2万人次，向国家及省、市、相关部门提出了称之为《民情笔记》的批评、意见、建议、议案3505件，共160大本，堆起来有6米多高。而他履职助人的事迹更是数不胜数，不少人就是因他而了解人大制度、知道人大是为百姓说话的地方。事实上，代表活动的开展时间是有限的，宣传人大制度的作用也有限的。以湖南省为例，若每名人大代表在日常工作和生活中抓住身边一切机会，以具体生动、有说服力的事例宣传人大制度，全省各级人大代表近5万名，这么大一支队伍，以其影响力和辐射作用，推动全社会对人大制度的了解，效果不言而喻。

4.要完善宣传人大制度的机制。

要不断完善人大制度宣传工作的运行机制，使其在规范化、制度化的轨道上得到加强。

第一，要把人大制度宣传纳入党和人大的重要工作日程。一是各级党委要十分重视人大制度的宣传。坚持和完善人民代表大会制度，是强化党对国家领导的基础，各级党委应充分认识宣传人大制度、使之深入人心的重要性，把重视对人大制度的宣传作为加强党对人大工作领导、关心和支持人大工作的具体行动之一。二是各级人大常委会要加强对人大制度宣传的领导。要把人大制度宣传作为人大的一项重要工作纳入主任会议议程，定期讨论研究，及时解决宣传中遇到的实际问题。同时，人大制度宣传要有专门部门和人员负责，逐步完善人大系统宣传机构（目前地级市以上人大基本已成立专门的宣传机构，但县级及以下基层人大受编制、经费等限制，基本无专门的宣传机构。）

第二，要健全人大制度宣传的工作机制。一是健全领导机制。做到常委会主要领导亲自抓、分管领导靠上抓、各委室同力抓，形成齐心协力做好人大制度宣传的良好局面。二是健全联系机制。建立人大与党委宣传部门、人大与新闻媒体、上下级人大之间的联系制度，定期召开联席会议，明确宣传任务，研究解决存在的问题。三是健全培训机制。完善通讯员培训制度，定期组织通讯员集中学习，提高通讯员综合素质。四是完善激励机制。进一步完善通讯报道先进单位和先进个人评选表彰制度、人大新闻稿件奖励制度、人大制度好新闻评选奖励制度。

第三，要创造人大制度宣传的工作条件。人大自身宣传阵地受众面远远不如社会新闻媒体，人大要依靠他们，并为他们宣传人大创造条件。一是要多尊重媒体意愿。有时人大希望宣传报道多从工作角度出发，而媒体希望多从新闻角度出发，建议在符合法律法规的前提下，人大多听取媒体意见，有些人大工作从新闻角度报道可能更有价值，更有吸引力和影响力。二是要多给媒体记者撑腰。尤其是在报道人大监督工作和合法开展相关舆论监督时，要帮他们说话，为他们撑腰。三是要多给媒体采访报道提供必要的服务。比如适度增加采访重大会议报道的记者名额，为记者的采访时提供乘车、食宿等便利条件。

2013年12月19日，张德江委员长在《中国人大》杂志创刊20周年之际调研时指出：“要紧紧围绕人大及其常委会的中心工作开展宣传报道，全面展现人大制度和人大工作的新气象新局面，着力推动人民代表大会制度深入人心。”时代的发展对人大制度宣传有了新的期待，我们感到责任重大、任务光荣。让我们乘着纪念全国人民代表大会制度建立60年的“东风”，在实践中不断研究，不断探索，让人民代表大会制度不断深入人心！

（编辑：曾环石）