常德市人大城环委副主任委员 龚玉文

2013年6月26日，刚成立不久的常德市第六届人大常委会审议通过了《常德市人大常委会决议、决定执行和审议意见研究处理督办办法》，旨在原有工作基础上加强监督，促进决议决定的执行和审议意见的研究处理。时隔一年，实际运行效果本人觉得不尽人意。如何进一步加强对常委会审议意见办理情况的监督，仍然是人大常委会应着力研究的一个重要课题。这里从现实的问题入手，谈三点看法：
一、审议意见必须进入政府决策层研究

在现在的中国，法治与人治并存的时代，有时人治的效果更明显。有些政务的推动，一把手重视了，推进建设很快；有些工作，既法律法规有明确的规定，若上不了决策层，推进起来困难重重，速度慢，效果差。这是一个不争的实事，人大常委会审议意见的研究处理也是一样。

以往政府在研究处理人大常委会审议意见，都列入政府常务会议的议事日程，明确责任单位责任人，并按期向人大常委会报告处理结果。可是，近年政府在保持运行程序基本不变的情况下，审议意见很难上得了政府的常务会议研究，搞的是“体外循环”。

何谓体外循环？湖南省人大常委会监督条例明确要求，审议意见由人大常委会办公室交由人民政府；市人大常委会督办办法进一步细化，要求由市人大常委会办公室以书面形式送达市人民政府办事机构。或许正是这办事机构，在审议意见进入政府决策层的路上“挡了差”。人大常委会审议意见一般由相关专门委员会起草初稿，会议审议通过后，人大常委会办公室制定有关审议意见的文件，由秘书科寄送市政府办和政府办联络科及政府的相关部门，一般明确要求二个月内报送研究处理方案，六个月报送处理结果。两个月内，人大常委会办公室督办科首先向政府办联络科发出督办通知，这叫“一传”。政府办联络科接到通知后，一个电话又打到政府的相关部门，要求按人大要求报送研究处理方案，这叫“二传”。然后，政府相关部门按照人大审议意见的体例，重新改写工作报告中工作措施部分，以方案形式报送到人大常委会办公室或者专门委员会，这叫“三传”。六个月后，审议意见的研究处理情况同样实施这“三传”。那么，通过这三次传递两个轮回，由人大专门委员会起草的审议意见又回到人大专门委员会，怎么也不见政府在“研究”和“处理”。审议意见进不了政府的决策层，那很多需政府决策、多个部门配合的内容就成了一句空话。

在今年4月15日召开的市六届人大常委会第十次会议上，政府有七个部门向人大常委会报告相关审议意见的研究处理情况，美中不足的是，没有一个报告写明“政府是如何研究的”内容。既然没有研究，那么很多需要政府决策的问题就没有及时有效的处理。比如生态市创建议题，市人大常委会连续三年都听取了政府相关工作报告，审议意见中建议政府解决好三个方面的问题：一是调整生态市建设工作领导小组，二是健全生态创建奖励机制，三是尽快调整生态创建项目，确保在规定时间时创建成功。人员、机制、项目三项内容无一项能由牵头的环保部门完成，政府常务会议没有研究，那么反馈的研究处理情况的份量就可想而知了。假若条件不成熟，落实不了，至少还应有“研究”的痕迹，何况处理的三项内容不是难事。

要解决审议意见体外循环的问题，其实很容易。只要政府办或相关部门将其挤进政府常务会议议题，或者分管副市长召开相关部门办公会，或者政府主要负责人主动将审议意见纳入工作的日程就行。实际操作中关键还是认识问题，倘若政府及相关部门负责人“由人大产生、对人大负责、受人大监督”的思想树得牢，一切都会迎刃而解；倘若还是“人大监督我们是这样搞，人大不监督我们也是这样搞”，将人大审议意见束之高阁，这种体外循环的现状不会有大的改观。

二、审议意见本身要落地有声

人大常委会作出的决议决定与提出的审议意见，二者在法律地位上是不同的。决议决定带有刚性，“一府两院”必须执行；审议意见与之相比，份量轻很多，“一府两院”是研究处理。条件成熟，相关工作意见就会得到落实，条件不成熟，那就会往后拖一拖。但是，人大常委会听取专项工作报告后提出的审议意见，还是想得到落实。因为人大常委会听取“一府两院”专项工作报告，是人大常委会的一种主要监督方式，作出的决议决定是少数，大多以审议意见的形式出现。而且大批量的审议意见若得不到落实，这种监督方式就会流于形式；大批量的审议意见若质量不高，那么肯定会流于形式。因此，人大常委会组成人员积极履职，提出合理化建议是一个重要抓手。

审议意见，目前最突出的问题是“大而全”，不具体，缺乏可操作性。一般篇幅3—4页，内容4—5项，含盖相关工作的方方面面；而且完成工作牵涉时间长，有的多年都完成不了。人大常委会督办办法中明确要求“一府两院”二个月报方案，六个月报结果，那是不可能的。政府有时还来不及研究，怎么向人大报？积极的部门只能报告工作初步进展情况，有的部门只将工作报告措施部分按审议意见体例改写，上交人大草草了事。

造成审议意见“大而全”的因素有两个：一个是操作层面的因素。督办办法要求，在人大常委会会议期间，审议意见由人大常委会办公室会同人大相关专门委员会、常委会相关工作机构及时整理常委会组成人员审议发言。而实际工作中，是由相关专门委员会在会前早已拟定好，只待会议完善；工作人员在没有接触会议前，想得方方面面是情理之中，针对性不强也是难免之事。二是常委会组成人员审议发言质量。除相关专门委员会、部分组成人员发言有水准之外，大多事前与相关工作没有深入接触，泛泛而谈的多，切中要害的少。既然审议意见初稿由专门委员会起草，那么审议意见在会后就没有大的变化。

要改革这种现状，提高人大常委会组成人员发言的针对性，主要是发挥监督工作的民主性特点。体现在两个方面：一是公开性，二是参与性。

公开性，在市人大常委会会议审议中已有体现。其中一条就是聘请速记员，当场原始记录组成人员发言，编印之后在一定范围刊发，或多或少能改变泛泛议论多、个别委员一言不发的现状。但我们应当明确的是，审议意见是法定的，应表决通过。也就是说，可以根据议题的重要性和与会成员审议意见的集中程度选择适当的表决方式，如票决制，以便常委会组成人员的发言更有力度，态度更加明朗化。

参与性，年初确定的议题审议离不开组成人员的广泛参与。每次召开常委会议，尽管花费了一定的物力、人力精心准备，形成文件若干个，但开会时间仅有两天，审议工作报告有的只有一两小时，一些委员由于缺乏深入的调查研究，对实际情况了解掌握不够，所以审议时抓不住问题的实质和重点。因此，既要扩大常委会组成人员的知情权，更要有组织地吸纳常委会组成人员，参与到议题审议前的调查研究之中。像人大组织的执法检查、工作评议，由相关专门委员会牵头，以常委会的名义把部分组成人员吸纳到议题审议前的调研工作组，带着问题，下到第一线开展调查研究。

而且，不管是执法检查，还是工作评议、议题调研，要使形成的意见落地有声，内容上一定要把握法律实施这根主线。因为法律反映着政府的决策，体现着政府活动的范围和方向。法律形式上记载着的是政府的行为，实际上反映着政府的施政方针。人大作为权力机关，理当紧盯政府的法律执行是否合理，其他可以不管不问。在审议某个议题时，帮助部门向党委喊编制、向政府财政喊经费都是徒劳，把不到脉。在整理审议发言过程中，要避轻就重，把常委会组成人员反映集中的几个问题写明，问题不在多；当年能解决的问题就写，需多年才能完成的问题可不写；并列出时间节点，提出工作要求。一次审议能重点交办几个具体问题，人大常委会审议质量就会大大提升。

三、审议意见督办“重实体”不“重程序”

实体与程序的辩证关系，早有定论。简言之，程序的功能是辅助性的，辅助实体功能的实现。站在人大的角度讲，往往程序比实体更重要，这是针对现阶段人大工作整体现状提出的。不管熟轻熟重，我认为一个重要原则就是从实际需要出发，单从人大常委会审议意见的督办落实工作来看，实际效果应比督办程序更重要。人大常委会听取工作报告、开展评议和执法检查，经历了一系列的程序之后，最后还在审议意见的落脚上偏向程序，那就毫无意义了。

自去年6月市人大常委会通过决议决定执行和审议意见研究处理督办办法之后，人大常委会督办工作的运行程序似乎有大的改革。放弃了原有的一些督办方式，诸如人大常委会办公室牵头的每年两次集中督办、人大专门委员会和常委会办事机构的联合督办、以及主任会议成员带队的专题会议督办等等，上升到人大常委会会议集中督办。目的是加大督办力度，提升督办实效，实际上却没有达到想要的效果。

比如，去年下半年人大常委会听取了“十二五”规划实施情况的中期评估和2014年部门预算编制情况报告，对科技、人力资源和社会保障、农业、商务、人民防空等五项工作进行了评议。按照督办办法的相关要求，今年4月人大常委会主任会议将这七项工作审议（评议）意见的落实情况纳入常委会会议日程。与此相关的政府七个部门负责人走上报告席，向会议报告研究处理情况，与此相关的七个人大专门委员会和工作机构负责人，向大会作出评价报告。自然是时间拖得长，场面比较热闹。无论是政府部门的报告还是人大的评价报告，讲工作扎实有力，讲问题轻描淡写，讲安排条理清晰，大有评功摆好之嫌，引起了不少常委会组成人员的私下议论。本人认为，不可否认政府及相关部门落实人大审议意见是积极的，成绩是主要的，但偏离了督办的初衷。督办成效如何，取决于会议决定的事项是否得到落实，工作是否得到改进，存在的问题是否得到解决。在这样大场面的督办方式下，在中国人情社会的背景下，有谁会自亮家丑？有谁会指责别人的不是？当然，这督办办法还在试行期间。

试行的市人大常委会督办办法，赋予了各种督办方式，不是督办层次越高效果越好，而要灵活运用。要注重督办所指向的那几个问题解决没有，紧抓不放，增强常委会审议实效。

本人认为，一要发挥人大常委会办公室的主体作用。监督法没有界定谁是人大常委会审议意见的督办主体，但省人大常委会的监督条例明确要求，人大常委会工作机构或者有关专门委员会应当对“一府两院”的研究处理情况进行督办。从实际运行情况看，市级人大常委会早已在办公室成立了专门督办机构，配备了专门人员，赋予督办部门具体的职责和权限；去年出台的人大常委会督办办法也写明，人大常委会办公室承担督办的组织、协调、联系工作，因此，不言而喻，市人大常委会办公室应发挥督办主体作用。人大常委会办公室既要坚持原有的、行之有效的督办方式，比如每年组织两次集中督办、专门委员会与办公室联合督办，以及主任会议成员带队督办；又要大胆启用刚出台的督办办法中的刚性督办方式，对重点的、落实不到位进行满意度测评。

二要发挥专门委员会的主导作用。人大专门委员会，闭会期间协助常委会开展日常监督工作，特别是常委会审议后提出的审议意见，最终要促进问题的解决，虽然需要多方面的积极配合，但主要还是靠相关专门委员会的追踪监督和检查督促。因为与专门委员相关联的审议意见，本身就是其职权范围内的专门问题、专项工作，心中有数。而且，人大常委会办公室在制定督办计划、确定督办方式前，还要充分征求专门委员会意见。专门委员会认为政府落实情况好的，可以不列入常委会会议集中督办，有些落实不好的，可以开展专题会议督办，小范围，面对面指出问题，更能促进问题解决。

（编辑：曾环石）