常德市石门县人大常委会办公室 王文斋

审议意见是常委会对“一府两院”工作报告审议时需要其落实的意见。监督法的颁布实施，已经奠定了审议意见的法律地位。笔者认为，各级人大常委会应把“审议意见”放到“准决议”的位置来对待，切实增强其法律性和强制性。

一、“审议意见”具有法律所赋予的“刚性”

审议工作汇报，是各级人大常委会最为普遍的监督手段，而“审议意见”则是最能体现全体常委会组成人员对该项工作评判结果的一种表达方式。因此，“审议意见”作为各级人大常委会依法行使权力一种具体体现，具有法律所赋予的“刚性”。

“审议意见”的“刚性”，首先体现在形成和交办程序的“权威性”上。从目前的情况看，县级人大常委会的“审议意见”的形成和交办，一般由人大办事机构将其常务会议上的审议意见进行综合整理，经人大领导审阅后，以人大常委会的正式书面文书，有的以正式文件发出，有的以函件送达，有的则综合在人大常委会公报上一起向外送发。

“审议意见”的“刚性”，也体现在审议意见内容的“针对性”上。“审议意见”是在充分发扬民主的基础上把意见集中起来的，是人大代表或人大常委会组成人员集体智慧的结晶。因此，审议意见一般着重突出“一府两院”某项工作是否认真遵守和执行宪法、法律、法规及各级人大常委会的决议、决定，是否正确贯彻落实党和国家的方针、政策，是否符合本地区的实际情况和人民群众的根本利益等，对所审议的工作表明态度，提出明确的意见。所提意见一般一针见血，点中要害，所提建议更具建设性、可操作性。
“审议意见”的“刚性”，更体现在审议意见整改的“强制性”上。 “审议意见”明确要求办理单位作出答复，负责解释，以及要求得到办理情况的结果。对办理情况不满意的，要求对此重新办理，直到满意为止。在送往“一府两院”的“审议意见”上，根据其办理的难易程度，一般明确规定出办理期限，并要求在规定的期限内研究处理，负责答复。对拒不办理审议意见的，对正确意见不予采纳、重要批评意见置若罔闻的，人大常委会还明确采取果断的措施，使用更为刚性的监督手段，直至提出质询，发出法律意见监督书，问题严重的，还可以提出撤职或者罢免案。

二、审议意见呼唤“刚性”
但现实情况却是，由于一些地方人大的“审议意见”，从行文到督查都缺乏应有的规范和程序，出现了“泥牛入海无消息”，“说了也白说”的现象，不仅严重挫伤常委会组成人员的工作热情和积极性，也会损害人大常委会的形象。所以，“审议意见”的效力，即“刚性”不能丢。因为，这是关系到增强人大常委会的审议实效，完善和健全人大监督机制，增强人大监督力度的重要问题。分析审议意见难以落实的原因，主要有以下几个方面：
　　一是思想认识不到位。近年来，虽然随着依法治国方略的实施和人民代表大会制度的不断发展完善，人大的地位正在逐步提高，人大发挥的作用也越来越大。但是不可否认，由于受“人治”思想根深蒂固的影响，人们的人大意识和民主法制观念依然不够强，特别是对人大的性质、地位和作用还缺乏足够的认识。有的被监督部门认为，人大有职无权，召开常委会议只是做样子、摆形式、走过场，他们把审议意见等同于一般的代表建议，把落实审议意见看作是履行程序，例行公事，因而采取应付态度。有的领导同志仍然把实行人民代表大会制度只当作手段，不作为目的，认为民主决策、民主监督可有可无，不愿接受包括人大监督在内的各种监督，在思想上抵触人大监督，在行为上规避人大监督。这是人大常委会的审议意见难以落实的主要原因。
　　二是审议意见质量不高。有的人大常委会对审议的议题准备不充分，会前没有组织进行认真细致的调查研究，致使委员们在审议时难以提出有价值、有深度、有力度的建议意见，审议发言成了无源之水、无本之木。有的常委会组成人员缺乏责任意识，平时忙于其他工作，对审议议题缺乏全面、系统的了解，开会时或者一言不发，或者轻描淡写地发言应付。有的地方召开常委会会议时，安排审议的时间太短，委员们不能充分审议、表达观点。由此而形成的审议意见，往往缺乏针对性和可操作性，增加了落实的难度。
　　三是督查落实不够有力。有的人大常委会把审议意见作为监督工作的结果，发发文、登登报就划上了句号，落实与否无人问津。有的虽然要求“一府两院”书面汇报落实情况，但由于缺乏必要的监督措施，或者是嫌麻烦，怕添乱，怕伤了和气以后不好开展工作，根本没有打算动真的、来实的，任由“一府两院”随意汇报，致使有些问题得不到很好地解决，有的问题年年审年年议，可是几年之后，仍然是面貌不改、山河依旧。
　　审议意见不落实，影响了人大监督的严肃性 。久而久之，势必削弱人大的地位和尊严，也与我国宪法和法律的规定不相适应，必须认真解决。

三、切实增强审议意见办理的“刚性”

（一）建立相应的保障机制

为使代表和体现人大常委会意志的审议意见得到真正的落实，必须建立相应的保障机制。

一是建立健全审议意见交办制度。审议意见形成后，应当以常委会文件的形式交“一府两院”研究办理，由“一府两院”主要领导签署意见后交由有关部门落实，而不应该直接转给职能部门。

二是建立健全跟踪督办制度。人大常委会办事机构要及时督查审议意见办理进展情况，发现问题及时向分管主任或主任会议报告。必要时，可由人大常委会组织人大代表对办理落实情况进行视察、检查，督促承办部门认真办理，直到审议意见落实。对审议意见的办理，不要局限于一次性听报告，提意见，而是致力于长期抓、连续抓、反复抓，要实现一次性监督向连续性监督的转变，切实增强监督实效。

三是建立健全审议意见落实情况反馈制度。“一府两院”接到审议意见后，要认真研究，及时征求对办理工作的意见，在规定的时间内由其主管机关向人大常委会书面报告反馈落实情况。

四是建立健全办理结果审查制度。为了确保审议意见落到实处，常委会有关工作机构要对“一府两院”提交的办理落实审议意见的报告进行审查。同时，要向主任会议汇报审查意见，并提出是否将办理落实情况报告提请人大常委会会议审议的意见建议。主任会议如认为必要，可以将该项落实审议意见的报告列入常委会会议议程审议，并可做出有关决议。

五是建立健全办理结果公开制度。人大常委会应将听取的专项工作报告及审议意见，“一府两院”办理落实审议意见的报告印发常委会组成人员，向本级人民代表大会代表通报，并向社会公布。

六是建立健全责任追究制度。对办理质量不高、敷衍塞责的单位，要及时提出警告，发回重办。对办理不力、消极应付，甚至有意拖延、推诿，或者顶着不办理的，要运用询问、质询、特定问题调查等刚性监督形式。必要时，依法决定撤销或者提请本级人民代表大会罢免有关国家机关工作人员的职务，切实维护审议意见的严肃性，确保审议意见的有效办理和落实。

（二）抓好六个环节的工作

提高人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告的质量，增强监督实效，除了要有制度保证外，还要抓好六个环节上的工作。
　　一是正式交办。每次常委会后，人大常委会应分门别类地整理代表提出的批评意见和建议，然后由政府主持召开交办会，向政府有关部门明确办理事项和要求。对代表提出的批评意见和建议的办理情况，政府有关部门要以书面形式及时向有关人大代表报告，并形成制度以执行。
　　二是跟踪督办。人大常委会审议“一府两院”专项工作报告后，要从制度上明确人大机关相关工委就是跟踪落实人大常委会审议意见的责任单位，要求相关工委定期督办、检查相关部门对审议意见的研究处理，以及对审议过程中做出的相关决议、决定的执行情况。此外，还要定期向主任会议汇报督办的进度，并根据实际情况提请主任会议或常委会组织检查组对相关工作进行检查或视察。审议意见中若有要求被审议单位强制执行的内容，相关工委可提请主任会议在下次常委会会议上作出决议或决定，以增强其强制执行的法律效力。
　　三是明确办理期限。在正式交办审议意见时，一定要向有关单位明确规定审议意见处理及相关决议、决定办理的具体期限，把办理期限作为正式交办工作中不可或缺的一项内容。同时，要让受理单位或部门明确，如果不能在规定时间内研究处理审议意见和完成办理相关决议、决定，必须书面向人大常委会报告，并阐明理由。这种做法要形成制度、形成惯例。
　　四是明确反馈责任。有关单位或部门要定期向人大常委会相关工委或人大常委会汇报审议意见的研究处理，以及做出的相关决议、决定的执行情况。同时，相关工委要通过人大刊物及新闻媒体，定期将有关情况向本级人大代表通报，向社会公布，以增加互相监督的力度。

五是适时集中盘点。每半年和年终，常委会会议增加听取和审议“一府两院”办理落实人大常委会审议意见情况汇报的议题，对“一府两院”办理落实审议意见的情况集中盘点，专题审议，并实行票决制，不满意票过半数的继续列入常委会审议议题，做到有始有终，一抓到底。

六是明确问责追究措施。“一府两院”或其承办部门将审议意见的研究处理结果以及对有关决议、决定的办理结果报告人大常委会后，常委会应采取填写表决票的方式对报告进行表决。对办理质量不高，敷衍塞责的，不予通过，限其重新办理，并通报本级人大代表；对有意拖延、推诿，或顶着不办的部门，人大常委会要启用询问、质询、特定问题调查等刚性监督形式，确保审议意见及其相关决议、决定落到实处。

（编辑：曾环石）