常德市桃源县人大常委会办公室主任 于惠平

审议意见是人大常委会组成人员听取和审议“一府两院”工作报告时报所发表意见、建议的高度概括，是常委会集体意志的一种表现形式，是“一府两院”在抓整改落实工作中的文字依据，它是常委会会议成果的载体，具有代表性、权威性和约束力。当前，由于监督法实施时间不长，在实际操作中地方人大常委会审议意见落实难、难落实，此举极大地影响了人大常委会的议事质量和效果，在一定程度上削弱了地方国家权力机关的权威和应有形象。针对目前存在的不足，就如何提升人大常委会审议意见的办理质量，切实增强人大监督工作实效，笔者谈谈个人的粗浅看法。

一、在提高对审议意见的认识上下功夫

首先，人大及常委会组成人员自身要对审议意见的法律效力、重要性有一个正确的认识。监督法规定，审议意见形成之后要交由“一府两院”研究处理，并反馈办理结果，这就表明审议意见对“一府两院”具有法律上的约束效力。但与人大决议、决定相比较，我们也要清楚地看到，审议意见并不具有强制执行力，这一点是客观存在、实事求是的，因而不能主观地过分高估审议意见。

其次，“一府两院”组成人员也要提高对审议意见重要性的认识。“一府两院”是审议意见的承办单位，是审议意见的直接落实者，如果其思想认识不到位，必然会敷衍、拖延、甚至拒绝对审议意见的处理，影响审议意见的办理质量；相反，思想认识提高了，才会去认真办理审议意见，并积极谋求办理效果，因此，加强“一府两院”对审议意见重要性的认识尤显必要。

再次，人大代表、社会公众也要加强对审议意见重要性的认识。监督法明确规定，审议意见及办理结果要向代表通报，向社会公开，接受代表、社会的监督，这就表明人大代表、社会公众同样有权利，有义务，也有职责去监督审议意见是否真正得以贯彻落实。人大代表、社会公众也要加强对审议意见重要性的认识，自觉履行好监督职责。

二、在提高审议意见的质量上下功夫

要使审议意见得到有效办理，前提是审议意见自身的质量要高。笔者认为，提高审议意见质量要解决好两方面的问题：一是找问题要准。首先，要抓住主要问题。主要问题是指那些对“一府两院”工作的有效开展起着直接制约作用的根本问题，这些问题属于“一府两院”职责范围，经过他们的努力能够创造条件加以解决。如果所提问题不属于“一府两院”职责范围，那么尽管问题很重要，也不宜在审议意见中提出，而应通过其他途径加以解决。其次，提出的问题不能太多，一般应以三四个为宜，舍去非重要的问题。二是提建议要实。找准问题后就要针对问题提出可操作性的建议，要能帮助和指导“一府两院”改进工作，为解决问题指明方向和途径；所提建议既不是“一府两院”能轻易做到，也不是不可能做到，承办方经过一番努力可以做到；所提建议要具有可操作性，但不要太具体，不提一条条具体措施，否则就限制了“一府两院”的手脚；所提建议要有一定的宏观性、指导性，这样“一府两院”就可以根据自身情况来采取更切合实际的具体措施，从而更好地解决问题。找准问题并提出相应的可操作性建议能在很大程度上保证审议意见的质量，审议意见质量提高了，就为审议意见的有效处理提供了必要前提。

三、在审议意见的交办督办上下功夫

人大常委会审议意见形成后存在一个如何交办的问题。交办的方式对审议意见的办理质量有着直接的影响。笔者认为，审议意见交办可以在口头交办、书面交办、口头与书面结合交办的形式上搞创新，可以尝试采取召开交办会的方式进行。审议意见通过交办会的方式交办后，并不意味着审议意见就能很顺利地得到“一府两院”的有效办理。因此，交办后进行督办也很重要。但如何使督办有效果，也有一个方式方法的问题。笔者认为，召开督办会是种有效的方式。督办会有以下作用：一是在督办会上，交办方可以听取承办方处理审议意见的进展情况，目前存在哪些困难，下一步的打算等，并根据实际情况给承办方提供适当的指导和帮助。二是审议意见交办后可能会遇到一些新情况、新问题，这时候召开督办会交办双方可以针对新情况新问题进行沟通协商，找出审议意见办理的新方法。三是政府工作繁忙，不同时期、不同阶段有不同的工作重点，审议意见虽然重要，但不一定就是该时段“一府两院”的工作重点，加之审议意见交办时限比较长，“一府两院”有可能忽视对审议意见的办理，及时召开督办会，能对审议意见的办理起到督促的作用，从而确保审议意见在规定期限内尽快得到办理。

四、在审议意见办理结果的奖惩考核上下功夫

审议意见经过“一府两院”办理后，办理结果最终会体现为满意、基本满意、不满意三种情况。人大常委会如果对这几种办理结果一样对待的话，办理结果为满意、基本满意的单位将不再会自找麻烦去积级办理审议意见，办理结果不满意的单位更会轻视审议意见，听之任之，从而削弱了审议意见的严肃性，权威性，因此对“一府两院”办理审议意见的结果建立奖惩机制尤为必要。建立奖惩机制的目的是为了表彰先进，鼓励他们更好地办理审议意见，同时鞭策后进，激励他们创先争优。要使奖惩机制真正发挥作用，首先必须对“一府两院”办理审议意见的情况进行客观、实事求是的测评，根据测评结果进行奖惩。奖惩使人信服，才能起到应有的作用。要做到测评准确，就要解决好以下几个问题：一是测评的主体。笔者认为，测评主体应该是参加过督办会的相关人员，因为这些人参加过相关的视察、调查、执法检查，对审议意见涉及到的工作情况比较熟悉，有发言权。二是测评的内容。笔者认为，测评的内容要围绕针对审议意见的条款采取了哪些措施，取得了哪些效果，这些措施、成效是否实事求是，是否有夸张的成分等进行，这样测评既简单快捷，又有针对性，也比较准确。测评结果出来后，人大常委会就可根据结果进行奖惩。笔者以为，根据审议意见的重要性，对办理结果满意的，可借助每年度的人大工作会议进行表彰。对办理结果不满意的，可以对承办单位和直接责任人提出批评，也可以作出相关决议，总之奖惩最终要使审议意见办理不满意的单位认识到，不满意的后果将会对自身的存在和发展很不利，从而发挥奖惩应有的作用。

五、在激活人大常委会“内力”上下功夫

加强对人大审议意见执行落实的监督，笔者认为，人大自身也要努力，在日常工作过程中必须克服自身的三大障碍。一是要克服能力性障碍。目前县级人大常委会的特点基本是大机关、小群体。常委会组成人员一般只有二三十人左右，常委会机关一般只有干部十几名，面对众多的决策研究、监督客体和监督任务，确实人手不足，专业结构单薄，难以适应工作需要。笔者建议，为了克服自身能力上的障碍，应在党委的支持下，多选拔一批热心人大工作、有专业技术知识和法律业务知识的技术骨干人员担任常委会专职委员或工委副主任，这对增强人大常委会的科学决策和监督能力能产生较好的效果。二是要克服意识性障碍。意识性障碍主要来源于代表和委员的情感因素和无为思想，情感因素主要表现在两怕；一怕别人误解开展监督是找麻烦、搞干涉、争权力；二怕影响与“一府两院”的关系，年轻的常委会委员、人大代表还担心因此影响自己的前途。无为思想表现在两个方面：一是没有正确认识民主政治建设是一个曲折的、循序渐进的历史过程，被现实存在的“人大是橡皮图章”的现象一叶障目，对开展人大监督缺乏信心；二是部分常委会委员有“船到码头车到站”的思想，认为手中无实权，已经无作为。克服这两大障碍，首先，要加强对人大代表和人大干部的责任意识教育，强化与时俱进的思想。其次，要加强人大制度宣传，增强全社会的人大意识。再次，要改进对代表和人大干部的考核机制，实行党委考核与代表考核、选民考核相结合，把敢于监督和善于监督作为衡量代表和人大干部政绩的重要标准。三是要克服合法性障碍。法律是人大及其常委会一切工作所必须遵循的行为准则，不但体现在程序上要合法，而且审议意见中所提的意见和建议必须要合法。人大有关委室在综合整理审议意见时必须始终遵循合法性原则，把好关，不能在审议意见中出现与法律相违背的内容和字句，审议意见中提出的问题和建议，都应该具有法律依据。为确保这一点，审议意见的综合整理需明确由对口联系的专门委办的同志执笔起草，充分发挥他们情况熟悉、专业性较强的优势，从而使审议意见在文理上更加严谨、合规、合法，又能用专业性的语言真实准确地表达和反映常委会全体组成人员的意愿。审议意见要求内容要具体，条理要明晰，主题要鲜明，尤其是对“一府两院”工作意见和建议的整改落实期限应做出明确规定，一般不超过三个月。

（编辑：曾环石）