常德市桃源县人大常委会财经工委 陈跃龙

党的十八大报告首次提出“人大要加强对政府全口径预决算的审查与监督”，并将其作为支持和保证各级人大及其常委会行使监督职权的一项重要内容。这既充分表明了党对人大工作的高度重视，更体现出党对人大代表的充分信任。本人作为一名基层人大工作者，深感使命光荣，责任重大。结合近年来工作实践，对县级人大如何加强政府全口径预决算审查与监督，谈谈一孔之见。

一、依法界定全口径预决算审查监督的主要内容

根据《预算法》的要求，政府全口径预算由公共预算、政府性基金预算、国有资本经营收益预算、社会保障预算等四个方面构成。对政府全口径预决算监督的行为，主体是人民代表大会及其常务委员会。其监督过程包括预算编制、人民代表大会审查决定、预算（公开）执行、预算调整、决算审计（公开）等审查监督多个环节，监督方式就是人大代表或常委会组成人员依法行使对全口径预决算的审查权、监督权和决定权，是一项程序性很强的系统工程。同时，还应采取监督预算公开、决算公开、“三公经费”公开、依法处置国有资产、审查政府重大建设项目以及专项支出公开等形式，达到法律监督、社会监督、民主监督的目的。

二、制约全口径预决算审查监督的问题和难点

由于县级人大开展对政府全口径预决算审查监督工作，时间不长，经验不足，在具体执行过程中面临诸多问题和难点，主要表现在四个方面：

1、预算编制不完整，监督难全面。审查监督实践中，我们发现预算编制不完整带来的问题体现在两个方面：一是政府收支没有全部纳入政府预算；二是并不是所有已经纳入预算的政府收支都受到了同样严格的预算监督管理与控制。例如：前些年人大代表在大会上审查政府预决算报告，看到就是一堆笼统的数字和专业性的文字表述，从预算编制的源头就没有涵盖全口径预决算的全部内容。即使在前几年已经将政府公共预算以及部门预算搬上了人民代表大会审查，但政府性基金预算、国有资本经营收益预算、社会保障预算等仍然没有上代表大会。休会期间，人大常委会及其工委虽然针对未上会的预算开展过一些调研、审议或审查，也形成了一些独立的、专门的审议意见或决定，仍然有一定的局限性，既不够完整，也不相关联，不能保持各类预算间的有机衔接。

2、预算编制不精细，审查难真实。突出表现在代表看不明白，也不可能看明白，仅财政总支出一项就远远大于地方财政总收入。从政府预算的大盘子看，政府关于预决算执行报告的重点是地方公共财政可用财力部分收支情况，对于中央、省级财政转移支付这一大块，往往被忽视，没有进行细化，尤其对上级转移支付直达债权人、受益人群和基础设施项目建设资金部分，财政报告仅仅突出了地方公共财力配套部分。代表审查时对于配套外的部分使用情况既看不到也看不懂。导致年年人民代表大会上都提出质疑，为什么地方公共财政收入总量只有那么多，而总支出都超出了一倍多，这一块究竟应当由谁审查监督呢？

3、审查时间很仓促，调查难深入。首先，预算编制成稿时间迟。因决算原因，年度上下衔接和上级指标下达较迟等因素影响，往往在年底甚至年初才能完成编制。同时，要分别通过政府常务会议、县委常委扩大会议，再报人大常委会议初审。其次，面对部分预算支出调整过多，财政资金使用绩效不高筹问题，需要人大代表和常委会组成人员通过一定的时间调查去了解实情，但在年底面对各项检查验收、考核评比，代表很难有时间在会前介入调查。一旦上会，会期只有三天时间，酝酿讨论很不充分。代表们不得不人云亦云，随大流，走过场。尽管有专家提出，对于预算审查不是技术层次的问题，而是政治层面的问题。但我认为，人大依法审查监督仅仅停留在程序上是远远不够的，应该认真开展实质性审查。

4、法律法规不健全，方法难把握。对于政府全口径预决算的审查监督，目前新预算法已经出台，但配套的实施条例尚未修订完善，导致各级地方人大在审查监督上也是举棋不定，方法不一，范围不明确，力度也不尽一致，缺乏制度性规范，审查监督显得乏力。当然，近些年各地都进行了一些有益尝试，但可供借鉴且操作性很强的办法仍在探索，也值得推敲。归纳起来，这方面存在的突出问题有：政府投资和专项资金缺乏有效监督，地方政府债务风险还是监督空白，国有资本经营收益仍然是列收列支，社会保障基金预算还有待完善。

三、加强全口径预决算审查监督的实践与对策

（一）建立预审制度，规范预算编制

1、完善预算编制体系，在范围上尽量编全。2012年以来，我们要求政府财政部门坚持应编尽编的原则，监督政府先后出台《关于推进预算公开工作的实施方案》、《部门预算公开办法》、《专项资金公开办法》等文件，对预算的编制、管理进行了规范，包括政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营收益预算，社会保障预算都进行了专门编制，政府公共预算和部门预算坚持上人民代表大会审查。而且，县人大常委会专题针对专项资金、政府性基金、社会保障基金预算列入常委会议工作要点，分别进行调研审查，尤其对社会保障预算执行还进行了专门审计。2015年人代会上，我们按照新预算法的要求，已将政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算上会进行审查。

2、监督指导编制预算，在内容上尽量编实。每年预算编制前，我们坚持由县人大财经工委牵头，对县政府及财政部门提出三条基本要求：一是坚持当年预算执行之日，就是次年预算编制之时；二是提前预算编制成稿时间量，确保人大代表调查时间相对充裕，并要求与人大常委会初审时间，人民代表大会召开时间相吻合；三是坚持预算单位和财政部门预算编报采取“两上两下”对接审查制度，保证编制质量。例如：在部门预算上，建立预算全员定额标准体系和项目库，启用新的“e财部门预算软件”，完善预算科目，将预算细化到最末一级，每项资金都要求有详细的来源和使用说明，尽量让代表们看得明白。

3、构建预先审查机制，在程序上尽量从严。首先，预算编制坚持与财政精细化管理相衔接，制定标准化工作流程；坚持与深化财政体制改革政策相呼应，如公务卡结算，国库集中支付等；坚持与财政信息共享、指标控管、经费使用预警相联系。其次，认真组织部分参会代表提前介入调查。每年十二月底，由人大财经工委将预算编制文本分送部分参会代表，按每个代表团预选2名代表，并组织代表深入预算编制单位，听取预算编制情况说明的报告，使代表做到心中有数，有的放矢。再次，坚持按程序进行审查制度，始终坚持编制预算单位自审，财政部门再审、人大财经工委预审，再按程序上人大常委会初审，最后，上人民代表大会审查决定。

（二）注重全程监督，增强监督实效

1、精心组织部署，突出监督重点。在人大常委会年初工作要点中，逢双月召开的常委会议都列入审查和监督预决算工作的议题。2月：代表大会审查决定，预算批准备案；4月：听取并审查政府国有资产收益预算和国有土地出让收支情况报告；6月：听取并审查政府专项资金预算执行情况、绩效审计、审计问题报告； 8月：听取并审查政府投资项目和社保基金预算情况报告；10月：听取并审查政府预算执行和调整情况的报告，听取审计问题整改并进行满意度测评；12月：听取并审查政府超收收入分配和次年预算编制情况报告。

2、坚持报告制度，组织审查活动。在预算执行中，坚持监督常态化，财政预算经人民代表大会批准，具有法定约束力。一是坚持预算执行月报告制度。由财政部门每月向人大常委会及其工委报送预算执行情况分析。其次，要求政府对专项资金使用，重大项目建设投入定期向常委会报告，要求政府将国有土地出让收支情况，国有资产处置情况向人大常委会财经工委备案。政府处置50万元以上国有资产必须向人大常委会报告，常委会按照“符合规划、产权明晰、公开拍卖、使用合理”的原则严格审查并做出决定。再次，年底政府要对超收收入使用情况向人大常委会报告。常委会组成人员及部分代表经常进行视察、调研、审议。在审议时要求做到依法依规、实事求是、理直气壮、公正公开。

3、落实代表建议，及时整改回复。认真落实人民代表意见和建议。每年人大会议结束后，人大联工委、财经工委一道针对代表提出的关于预算执行审查监督方面的意见批评或建议和人大会期间部门预算审查意见，及时与有关部门衔接沟通，逐项落实整改回复方案。对确需当年调整的预算，在预算调整时予以修改完善。当年难以调整的列入次年预算，因政策因素暂时不能列入预算的，依法依规给予解释和说明。

（三）强化预决算公开，打造阳光政府

对政府全口径预决算监督的目的，人大应定位在代表人民管好政府的钱袋子，建立财政公开体系，打造阳光政府的节点上。我县是湖南省确定的首批预算公开试点县，我们重点督促政府完善了以下措施：首先是建设预算公开平台，县财政部门改版升级门户网站，开辟了“财政预算公开专栏”，并在财政服务大厅安装一幅全彩LED显示屏和电子触摸屏，方便实时查询预算情况；各预算单位在门户网站专门添加预算公开专栏。其次是充实预算公开内容，就要在从预算编制、执行、调整及决算四个方面都实行公开，尤其是重点公开“三公经费”使用情况。第三是加大财政绩效评估力度。对于专项资金使用绩效，采取自审申报、抽查评审、审计整改、追究问责的步骤进行，发现问题及时整改；对于挪项使用的进行评估警告；对于资金腐败问题及时移交纪委、监察部门查处；对于严重渎职或经济犯罪的，移送检察机关依法追究。

（编辑：曾环石）