常德市武陵区人大财经工委 谷正明

党的十八届三中全会关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第二十七条提出要“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”，这就把人大监督国有资产的职能与人大的预算决算审查监督职能同等并列了。这个要求意义重大。第十二届全国人大常委会第四次会议通过的关于修改《中华人民共和国预算法》（简称《预算法》下同）决定，公布实施的新修改的《预算法》，比较好地贯彻落实了党的十八大和十八届三中全会精神，加强了人大预算决算监督的职能，对人大加强国有资产监督职能也有突破性的体现。 即政府的全部收入和支出都应当纳入预算，接受人大的监督，人大对预算的审查监督包括对一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的全口径预算审查监督。从而使人大对国有资产的监督职能得到了加强。为了实现人民代表大会制度与时俱进，我们要以认真贯彻落实党的十八届三中全会精神为动力，完善人大国有资产监督职能。对此笔者平时作过一些思考，现整理拙文如下，用以抛砖引玉。

一、当前人大监督国有资产过程中存在的问题

第一，人大监督国有资产的法律依据仍然不足。从法理上讲，人大对国有资产实施监督是天经地义的。我国是以公有制为主体的社会主义国家，中华人民共和国的一切权力都属于人民，全体国民是所有国有资产的主人。而人民代表大会是国家权力机关，是人民行使当家作主权力的根本途径。所以，各级人民代表大会及其常委会理所当然代表人民对国有资产实施监督。
　　即使有法理依据，但是如果无明确的法律条文，或者法律不完善这必然影响人民代表大会及其常委会行使权力。具体来说，《中华人民共和国宪法》（简称《宪法》下同）没有象规定人大监督预算那样监督国有资产；《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》（简称《全国人民代表大会组织法》下同）、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（简称地方《组织法》下同）和《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（简称《监督法》下同）没有明确规定人大监督国有资产。《中华人民共和国企业国有资产法》（简称《企业国有资产法》）仅规定了人大常委会审查监督国有资产，但是这种监督没有常态化、规范化。而该法的这一规定没有纳入《监督法》。该法第63条虽有人大监督国有资产的规定，但其规定对监督主体的设置存在狭隘性仅限各级人大常委会，对监督方式的规定过于单一笼统，可操作性不强，难以形成制度约束，致使各级人大及其常委会仍没有对本级国有资产实行有效监督。依据新修改的《预算法》各级人大及其常委会虽然可以通过对本级国有资本经营预算的监督审查来监督其国有资产，但预算法毕竟不是一部针对国有资产管理监督的专门法律，因而难免在依法监督上有其局限性。　　

第二，当前有大量国有资产仍然缺乏人大的监督。所谓国有资产是指《宪法》和法律确定为全民所有并能为国家提供经济和社会效益的各种经济资源的总和，并划分出不同的类型。一般来说，国有资产包括经营性国有资产、非经营性国有资产、资源型国有资产、文化遗产型国有资产。经营性国有资产具有竞争性，其运作的目的是创造利润。非经营性国有资产一般指行政事业单位的国有资产，其运作的目的并非盈利，而是为社会提供公共服务。资源型国有资产主要指国有矿山、森林、滩涂等国家资源，是国家经济社会发展的物质基础。文化遗产类国有资产主要指历史遗留下来的文物古迹、自然历史遗迹等。从法理上讲，各种国有资产都应该纳入人大的监督之下。但是，现行的法律并没有做到这一点。《企业国有资产法》所管辖的对象主要是企业经营性国有资产。实际上，并非所有的经营性国有资产都纳入了该法，我国巨量的金融类国有资产并未纳入其中，只是在相关法律中规定了金融类国有资产管理比照该法管辖对象进行管理。国务院国资委仅管理113家中央所属企业，金融类国有企业由其他部门管理。地方各级政府及其管理机构职责也是大致如此。于是，金融类国有资产、行政事业类国有资产、文化遗产类国有资产并没有象国务院国资委所监管的企业那样纳入人大的监督。所以应当出台一部涵盖所有类型国有资产的法律，以实现人大对国有资产监督的全覆盖。

第三，人大监督国有资产的能力仍显不足。人大要监督国有资产，除需要完备的法律外，自身也需要具有监督的能力。当前人大监督国有资产能力不足包括两个方面。一方面是人大及其常委会组织结构不完善。人大及其常委会下设专门委员会或工作委员会来开展各方面的工作。比如人大设立财经（工）委或预算工委专门负责监督预算，财经（工）委或预算工委在人民代表大会或其常委会领导下开展相关工作。而目前我国各级人大及其常委会都没有设立相应的专门委员会或工作委员会来负责监督国有资产的日常工作，各级人大及其常委会开展国有资产监督工作一般由财经（工）委牵头负责。目前财经（工）委牵头负责国有资产监督的具体工作因精力而不够深入和全面。另一方面是人大代表个人缺乏监督国有资产所需要的能力。监督国有资产的运作，需要具备会计、审计、经济、管理和相关的法律等方面的专业知识。由于我国各级人大代表的兼职特点，使得代表个人不可能具备各种监督工作需要的知识和技能，而为人大代表提供的专门服务也严重不足。因此，许多人大代表监督国有资产就象监督预算一样，往往是心有余而力不足。　　

二、人大监督国有资产亟需解决的问题

第一，提高对人大监督国有资产重要性和必要性的认识。要认真全面贯彻落实党的十八届三中全会决议，大力宣传人大监督国有资产的重要性和必要性，让全社会充分认识到人大监督国有资产是坚持社会主义公有制，坚持人民当家作主的具体体现，是人民代表大会制度的应有之义，人大监督国有资产同监督预算一样重要。特别要加大对党政领导干部尤其是政府国有资产监管部门以及国有资产管理人员的宣传，使他们从落实党中央决定的高度出发来自觉接受人大的监督。
　　第二，完善相关法律。完善的法律是人大监督国有资产最重要的依据，否则人大无法开展相应的监督工作，即使开展了，效果也不会理想。
　　首先，修改《宪法》。我国《宪法》没有明确规定全国人民代表大会和地方各级人民代表大会具有监督国有资产的权力。与此相比较的是《宪法》第六十二条第十款规定全国人民代表大会“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”，第六十九条规定“县级以上地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”。同理，《宪法》也应该明确规定全国人民代表大会和地方各级人民代表大会拥有监督国有资产的权力。这也是在《宪法》层面落实十八届三中全会决定的具体措施。
　　其次，修改《全国人民代表大会组织法》和地方《组织法》及《企业国有资产法》。对现行的《企业国有资产法》第六十三条仅规定各级人大常委会可通过听取和审议同级人民政府履行出资人职责情况和国有资产监督管理情况的专项报告，组织对该法实施情况的执法检查等方式，依法行使监督权，并没有规定本级人民政府向同级人民代表大会作相关报告。应该首先落实人民代表大会在监督国有资产方面的权力，不能以人大常委会的监督权来代替或冲淡人民代表大会的监督权。应该明确规定各级人民代表大会在每年召开大会时，各级政府应该向同级人民代表大会报告国有资产运行情况，接受全体人民代表的审议。在此基础上相应修改《全国人民代表大会组织法》和地方《组织法》，将拟修改《企业国有资产法》的人大及其常委会监督国有资产的内容列入《全国人民代表大会组织法》和地方《组织法》。

再次，修改《监督法》。应将现行《企业国有资产法》第六十三条规定及拟修改内容列入《监督法》。为了突出人民代表大会监督国有资产的权力与监督预算的权力的平等性，落实党的十八届三中全会决定，也应将人大常委会监督国有资产的权力明确写进监督法第三章。这在修改其他法律之前显得尤其重要和紧迫。
　　第三，提高人大及其常委会监督国有资产的能力。即使有法律依据，而如果无监督能力，人大照样无法胜任监督国有资产的重任，所以必须提高人大及其常委会监督国有资产的能力。
　　首先，完善人大及其常委会监督国有资产的组织结构。既然党的十八届三中全会的决定把人大监督国有资产和监督预算置于同等地位，那么人大及其常委会就应该在组织机构设置上，象设立财经（工）委或预算工委那样设立国有资产监督委员会或国有资产监督工作委员会，让国有资产监督委员会或国有资产监督工作委员会在人民代表大会及其常委会的领导下，牵头负责其监督国有资产的日常工作。而且《宪法》、《全国人民代表大会组织法》和地方《组织法》都规定人大及其常委会可以根据工作需要设立专门委员会或工作委员会。
　　其次，把人大的监督权同立法权、人事任免权、重大事项决定权结合起来实施对国有资产的监督。人大及其常委会需要行使立法权来完善国有资产的监督应是必先开展的工作。同时我们也应该清楚地认识到，既然监督法规定了询问、质询、特定问题调查、撤职、罢免等具体的监督办法，那么人大在监督国有资产的过程中使用这些办法就是合法的，这实际上就涉及人事任免权和重大事项决定权。尽管只有政府国有资产管理部门负责人属于人大常委会人事任免权所管辖的对象，国有企业管理人员不属于人大人事任免的对象，但是重要国有企业负责人的任免和考核，是否可以向人大备案，接受人大监督，这是值得思考的，否则人大在监督国有资产时，监督的力度就会大打折扣。另外，根据现行的《企业国有资产法》的规定，企业的重大行为，比如资产转让、关联方交易都属于应当向人大常委会报告的事项。这就涉及人大的重大事项决定权。所以，把人大的监督权同立法权、人事任免权、重大事项决定权结合起来实施对国有资产的监督将会起到更好的效果。
　　再次，提高人大代表履行监督国有资产权力的能力。现在各级人大都对新当选的人大代表进行培训，培训的主要内容大多集中在选举法、代表法、全国人大组织法和地方组织法、预算法等方面，基本没有涉及国有资产监督方面的法律和技能。今后代表培训的内容应安排国有资产监督方面的法律和技能的内容，让代表象重视预算监督一样重视国有资产监督。同时，各级人大常委会应加大力度提供为代表履行国有资产监督职权所需要的专门服务，例如聘请律师、会计师、资产评估师等专业技术人员为代表提供专业技术咨询。
　　第四，把握人大监督国有资产的重点和方向。监督资源是有限的，人大对国有资产的监督不可能做到事无巨细，只有准确把握重点环节，做到有的放矢，才能使有限的资源创造出更大的监督效果。

首先，要重点监督国有资产的流向。结合党的十八届三中全会提出的“国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全”。“国有资本要加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面做出更大贡献” 、“提高国有资本收益上缴公共财政的比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”等要求，规避政府的利益驱使，使国有资产朝人民群众迫切需要、不破坏市场竞争秩序、能够创造更大经济效用和社会效用的领域流动。要通过监督防止因内部人控制、政府官员寻租和部门之间利益博弈导致的国有资产形态、功能、使用领域变化和价值的流失。
　　其次，要重点监督国有资产的绩效。盈利应作为国有资产管理，特别是经营性国有资产管理的整体性目标。要按照新修改的《预算法》讲求绩效的原则，人大要加强对国有资产，特别是对国有资产重大投资项目的绩效水平进行监督；建立国有资本预算考核和收益收缴制度，使企业经营者的利益与所有者利益有效结合；进一步规范收益上缴比例，规范国资收益使用办法。通过建立科学、明确的绩效评价体系来提升资产的收益率，进而实现国有资产收益的最大化，防止国有资产在运营过程中的动态流失，促进国有资产可持续增长。

（编辑：曾环石）