常德市人大内司委综合科 谭 芳

立法是法治的起点，是我国政治生活中的大事，也是全面推进依法治国的重要内容。随着经济社会的发展和民主法制建设的推进，我国的立法工作发生了悄然改变，过去更多的是要解决“有法可依”的问题，而现在更多的在考虑如何提高立法质量。正如习近平总书记指出的，“不是什么法都能治国，也不是什么法都能治好国；人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决问题”。的确，法律是治国之重器，良法是善治之前提。要制定出人民群众满意、管用、能解决问题的高质量的法律，我们必须认真审视当前的立法状况，并基于民情、社情、国情，探寻一种具有中国特色社会主义的立法体制机制，真正让立法这个关乎国家社稷、牵系民众福祉的工作回归至人大主导这条路径上来。

一、从“行政主导”到“人大主导”：地方人大立法模式转变的必然

1、“行政主导立法”的实践与弊端。长期以来，无论是中央立法还是地方立法，一些法案都由该法律法规的执行部门负责起草，或者牵头起草，进而形成了执法者主导法案起草的“行政主导立法”现象，这是我国一个非常特殊的现象。在这种模式下，中央一级的立法程序一般是由国务院某一部门提出法律草案，提交国务院法制办公室协调并进行立法技术处理，经国务院批准后交由全国人大常委会审议通过。据初步统计，近20年来，在全国人大及其常委会通过的法律中，由国务院各相关部门提交的法律草案占总量的80%左右，而行政法规和部门规章就更多了。客观地说，这种立法模式，较好地解决了改革开放初期我国经济发展过程中无法可依的问题，促进和推动了体制转轨和社会转型，也为人大立法积累了有益经验。但同时，这种立法模式以行政权力为依托，在立法中更多地追求部门局部利益，变相实现小团体或少数领导的利益，尽可能规避责任，尽可能争取有利职权，如审批权、机构设置权和财权，极易出现争权、扩权、固权，导致行政部门偏离公共利益和社会理性的情况，造成立法权的行政化、部门化，直接影响了立法质量和立法权威，也成为了影响我国立法民主性与公正性的突出问题。

2、“人大主导立法”的法理基础。随着“行政主导立法”诟病的积累和人民群众法律意识的提升，遏制“行政主导立法”、转由人大主导立法的呼声越来越高。实际上，在我国，人大主导立法具有深厚的法理基础。我国《宪法》规定，“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”“省、自治区、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”除此之外，新修改的《立法法》还赋予设区的市的人民代表大会及其常务委员会可以对城乡管理和建设、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。人大依据宪法法律行使法定职权，制发具有普遍约束力的法律文件，规范引导相对人遵法守则，这是立法权的本源和价值属性，人大主导立法是其应有之义。由人民选出的代表所组成的机关来主导立法过程，是立法获得正当性和公正性的基础。人大发挥立法主导作用是对“行政主导立法”的直面应对，是破解立法过程中的体制机制难题的有效途径，是建立符合立法规律和立法价值的立法制度的必然选择。在全面推进依法治国的今天，人大主导立法是对立法体制机制的自觉修护和提升，是对人民代表大会制度的自我巩固和主动完善，只能加强，不能削弱。

3、“人大主导立法”的重要性与必要性分析。近几年，各地人大及其常委会在立法方面进行了大量尝试性工作，比如公布法律法规草案、通过多种形式征求各方面意见等等，都在逐步实践和体现人大主导立法工作。党的十八届四中全会提出，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”这是党中央从建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标出发，在新的历史起点上发挥立法引领和推动作用提出的一项重要制度要求，不仅是对“行政主导立法”的无声否定，也是对人大主导立法的肯定和期盼。从实践来看，首先，人大主导立法有利于让立法工作程序本身就体现民主性和公正性，从而有效防止部门利益和地方保护主义干扰立法进程，杜绝“国家权力部门化、部门权力利益化、部门利益法定化”现象。其次，立法权是规则制定权，事关公民的权利义务，事关国家权力分配，兹事体大，必须牢牢掌握在人民手中，必须由代表人民的人大来充分行使，以便于统筹协调与行政权、司法权的关系并加强监督，有利于坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度。第三，人大最大的特点是依法按程序办事、贯彻民主集中制原则、充分发扬民主、集体行使职权、集体决定问题，这些优势和特点就决定了人大在全面推进依法治国进程中地位重要、作用巨大。充分发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，对于维护宪法和法律权威、全面推进依法治国意义重大。

二、从“坐等上菜”到“买菜做饭”：地方人大主导立法的全新探索

尽管我们将聚光灯打在“人大主导”立法的头上，也有一些具体实践，但这些年来，人大到底该如何主导立法、有些什么有的放矢的措施可以采取等等问题，一直摆在我们尤其是地方人大面前。加上一些人大立法中的配套没有完全跟上步伐，一些困难也摆在我们面前。需要我们转变思路，改革法规“生产流程”，实行精细化立法，变审议法规为全面主导立法，变坐等政府部门“买菜做饭”、政府法制部门“端菜上桌”为“主动买菜、亲自做饭”，当好立法的“守门员”，绝不让部门利益踢进立法的球门，切实提高立法质量。笔者认为，人大主导立法至少要在以下关键环节起到主导作用：

1、在法规立项上，要变“等米下锅”为“主动点菜”。法规立项是人大主导立法的关口，其实质是以一种制度化的安排对各种立法需求进行价值判断后，将最急需的项目优先安排提案和审议。过去，绝大部分法规项目是由政府部门提出立法意向，政府常务会议通过，人大常委会主任会议列入立法计划，这样形成的立法计划往往是各方意见沟通协商后形成的“拼盘”。显然，人大在这个环节缺乏主动性，立项调研和论证也不会深入、充分，最终可能导致一些立法必要性、可行性不太强，而宣示性、倡导性较强、部门利益色彩较重的法规列入立法计划，也可能导致一些关系全局性的综合性、法律实施类法规难以纳入立法视野。因此，地方人大要仅仅抓住法规立项这个环节，不要“等米下锅”，而要“主动点菜”，发挥主导作用。首先要建立人大先期介入制度。直接与政府部门或其他单位先期接触，有针对性地筛选和确定一个或几个待选项目。其次是要主动加强立项论证。对立法可行性、必要性、重要性进行综合评析，形成立项评测报告。第三，要加强引导立法项目的提报。着重引导常委会组成人员、人大代表、专委会和相关工作机构，对综合性强、立法难度大、各方面利益不好协调平衡的立法项目，实行联名或单独提报，积极推动相关项目进入立法程序。

2、在法规起草中，要变“单方起草”为“多方合力”。前面讲过的“行政主导立法”，之所以在我国较长一段时期内存在，跟其掌握信息较全、立法经费和人员编制较到位等有利条件是密不可分的，而这些，正是一些地方人大难以做到和保障的，这是导致地方人大在法规起草中难以发挥主导作用的重要原因。尽管如此，人大仍应“跳出三界外，不在五行中”，整合多方面的力量，主动加强沟通协调，主导法规起草活动，使法规起草始终围绕“为民立法”的宗旨。一是要借助常委会组成人员的力量。笔者认为，发挥常委会组成人员立法积极性、主动性和创造性是增强人大立法主导作用的最可行最有效的途径和手段。因此，要像党的十八届四中全会指出的，切实“增加有法治实践经验的专职常委比例。”确保常委会组成人员的数量和质量；其次要充分、认真听取其意见与建议，将之作为立法工作主要参考依据，最后可建立常委会组成人员与法规草案对接联系制度，将常委会组成人员参与立法工作情况及时通报发布，加大其立法工作参与度。二是要借助人大代表的力量。首先要尊重和支持人大代表发表立法意见与建议，对代表相关行业和部分领域的群体性意见要研究反馈，健全法规起草征求人大代表意见制度。其次要增加人大代表列席人大常委会会议和分组审议的人数，更多地发挥人大代表参与法规起草的作用。最后要发挥人大代表中专家学者的作用，引导他们主动参与立法调研、论证、协商等活动，真正把立法工作和发挥人大代表作用结合起来。三是要借助第三方力量。据了解，地方人大委托立法的尝试和探索早在20世纪80年代就已悄然开始。本世纪来，地方人大委托“第三方”参与立法的样本也在不断呈现，部分省市将立法项目交给律师事务所或科研院所这些相对中立的单位进行起草，以避免立法背后的“部门利益扩张”，实质上，这种做法客观上确实取得了良好的社会效果。如重庆市就明确规定，今后凡是与部门权力和利益结合过于紧密的地方性法规和政府规章，都要采取委托立法的办法。笔者认为，在“第三方”坚持人大主导地位、开启公开立法之门、完善“第三方”利益制约机制、强化“第三方”立法责任追究的前提下，完全可以借助“第三方”的中立性、专业性，完成相关法规的起草工作。

3、在法规审议时，要变“简单综合”为“科学决策”。法规审议是最终决定法规草案通过的决定性意见，审议意见质量直接影响法规质量。首先要完善审议制度。进一步明确法规审议工作标准，适当增加审议会议地点次数，一审围绕必要性、可行性开展审议，二审围绕立法成效、预期效果与问题解决，提出可以决策的倾向性意见，为最终审议提供依据。必要时，启用三审，以推进法规审议规范化、制度化、深入化。其次要创新审议方式。可变口头发表审议意见为提交书面审议意见，可采取对法规审议情况进行现场直播的方式，实行公开审议等。最后要坚持问题导向，科学决策。对审议过程中问题争执越大的问题越不能简单放过，分歧意见越多的越要通过法规来解决问题。在这种最难以决策时，人大更要发挥主导作用，实行科学决策，重点对法规草案中行政权力、职责与公民权利、义务之间的匹配是否合理，是否存在不合理的部门利益等规定进行审议，对重要条款还要实行单独表决制度，尽最大限度解决实际问题，以将可能形成“部门利益法定化”的法规及其条款斩草除根。

4、在立法全过程，要变“封闭立法”为“开门立法”。整个立法过程，门开得大，客请得对，法才能更接地气。这是一些省市坚持“开门立法”后形成的共识，他们已经在“开门立法”上得到了“红利”。立法为民是我国立法工作的宗旨和目标，这就要求我们在立法过程中要做到民主立法，当然就要广开言路、耳听八方。一是要畅通立法民意收集渠道。要针对不同的法规草案，针对涉及到的不同群体，拓宽社会公众有序参与立法的沟通途径，要“走出去”、“走下去”，采取网上征求意见、开展民意大调查、上门调查走访等方式，让立法工作“热”起来，让人民群众“议”起来，让公众主动、积极参与到立法中来，并形成常态化，真正实现对民意的尊重，让民意诉求得到更好的落实，使立法过程成为倾听民声、协调利益、化解矛盾、凝聚共识的过程。二是要完善人大主导的立法协商机制。党的十八届四中全会提出“健全社会主义协商民主制度”后，各地结合本地实际情况，在立法协商方面进行了一些实践。开展立法协商，要充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织等的作用，正确反映和统筹兼顾不同方面的群众利益，要以人大为中心开展立法协商的规范化、程序化和制度化建设，可以建立一套在全国范围内都能适用的协商规程，以促进立法协商的法治化发展，使人大在立法协商工作中的主导作用能通过立法的形式得到确认和保障。在立法协商机制上，可逐步建立健全立法听证制度、立法咨询专家制度、立法论坛制度、立法网络公开征求意见制度、法规表决前评估制度、与高校共建地方立法研究基地等等具体制度，以切实实现民主立法的目标。

三、从理念、队伍到经费：保障地方人大主导立法常态化的构建基础

要确保地方人大真正发挥立法主导作用，还需从理念、制度和保障上构建坚实的基础，从而促进地方人大主导立法的常态化发展。

1、要树立人大主导立法但不大包大揽的基本理念。百度搜索引擎中对“主导”这两个字的定义是“统领全局，推动全局发展。”由此可见，主导不等于包办、包揽，人大在立法中发挥主导作用不是指人大在立法的各个环节、各个方面大包大揽，其主要的作用应相当于“掌舵者”“统领者”，用来把握正确方向。除了前面讲到的在立法的各个环节中，人大要决策、决定和制定一些事项，确保“立法为民”外，笔者认为，人大主导立法还应处理好两个方面的关系：一是与党的领导的关系。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，坚持党的领导是人大发挥立法中的主导作用的重要前提和保障。党的十八届四中全会指出，要“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。”人大在主导立法过程中，始终要坚持党对人大立法工作的领导，要将立法项目和计划、常委会组成人员构成以及立法涉及的重大问题等事项主动向党委请示汇报，以更好地发挥人大立法主导作用。二是与政府等有关方面的关系。立法是一项复杂的系统工程，需要各方面的共同努力，人大不可能全面包办、独立完成。要发挥其统筹协调作用，充分利用政府掌握信息较多、立法经验较多等优势，充分调动政府等有关方面的积极性，掌握主要环节和重点内容，优化资源配置，提高立法质量的同时，提高立法效率。

2、要打造素质过硬的人大立法队伍。人大主导立法是顺应立法工作规律的较好制度设计，要使这一制度设计真正推进我国的立法工作，没有一支素质过硬的人大立法队伍，恐怕一切都无从谈起。因此，一是要健全人大立法工作机构。尤其是新修改《立法法》赋予设区的市相关立法权后，设区的市要加紧立法工作机构的筹建工作，同时加强立法研究力量建设，建立立法专家库，确保“法有人立”。二是要大力加强人大立法队伍建设，完善立法人才选拔任用制度和激励保障制度，着重培养立法队伍在立法程序规范、立法技术、立法历史及立法现实需要等方面的研究能力，确保“人能立法”。三是要优化立法人才结构。主要是要适当提高人大常委会和各专门委员会专职组成人员的比例，确保“立好法、良法”。

3、要建立人大立法经费保障制度。立法工作和其他工作一样，需要且更加需要大量物力、财力作为支撑。实践中，由于经费保障不足，导致有些立法调研活动无法正常开展。一些人大代表就采取自费的方式进行立法调研，或自费聘请法律助手与专业团队；一些专家在参与人大立法工作中，从来没有得到过相应的报酬，参与立法的积极性有所受挫。因此，在人大主导立法的大背景下，有必要建立人大立法经费保障制度，明确立法经费来源、使用并加强管理，防止因经费问题阻碍立法工作的顺利开展。

（编辑：曾环石）