常德市人大常委会研究室 陈志辉

问题在实践中发现、暴露。同时，问题也终在发展中处理、解决。2014年10月23日党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这一历史性的重大决定为地方人大及其常委会依法履职、勇于担当又注入了一支“强心剂”，也势必成为我国民主法治建设进程中的一座“里程碑”。当前，人民群众、各级人大要求依法加强监督、敢于监督的呼声一浪高过一浪。这一现象，在一定层面上反映了当前进一步加大对“一府两院”工作监督和法律监督的必要性和紧迫性。但是，透过这一现象，我们是否应该思考一个与之对应或者说对立的问题——实践中，监督者谁来监督？也就是说，谁来监督人大代表？对此，笔者进行了一些思考，以期在依法治国的大背景下破解“监督者谁来监督”之困局。

思考之一，要不要进行监督？

必须肯定，全国五级人大代表在自己的岗位上议政代言、率先垂范，绝大多数是合格的，是优秀的。应该说，他们是人民群众忠实的代言人，是国家事务称职的管理者。但是，各级人大代表中，也还存在良莠不齐、鱼龙混杂的局面，甚至部分人大代表给人民群众带来深重灾难，给法治社会造成恶劣影响。现实中，代表们的这些“不强、不佳、不断”的表现，直接、正面地回答了当前要不要对人大代表进行监督的问题。

1、为民意识不强。代表是一种职务，依法承担相应的职责和义务。但是，一些代表当选后，没有真正进入角色，仅把代表这一身份当成是一份政治荣誉，为民履职热情不高。比如，在人代会期间，有些代表属于“挂名代表”，“开会报个到，人影难找到”，期间三天两头请假、缺席或者早退；有的代表属于“副业代表”，“身在曹营心在汉”，期间或无故外出办私事，或所谓借机办“公事”。

2、议政效果不佳。因为思想意识或者当选动机不纯，会议期间，一些代表乐当“举手代表”、“哑巴代表”，提交的议案、意见、建议质量不高，会议审议发言人云亦云。闭会期间，《代表法》第19条—第30条对代表闭会期间的视察、专题调研、列席会议、提出建议批评和意见等活动提出了明确要求，但一些代表对参加代表活动积极性不高，不是借故推辞，就是有意回避，各级人大组织的视察、检查、调查等活动难免成为坊间所说的人大就是“热热闹闹走过场，认认真真搞形式”。

3、违法乱纪不断。随着网络媒体的日渐成熟，特别是微信、微博等新兴“自媒体”的出现，人民群众从不同途径获得越来越多的资讯信息，其中不乏人大代表违法乱纪的报道。2015年，通过微信《这位人大代表，你赔我们的德内大街！》曝光的就是徐州市一位叫李宝俊的市人大代表。2013年，衡阳贿选案震惊中外，56名当选的省人大代表送钱拉票，涉案金额达人民币1.1亿余元，518名衡阳市人大代表和68名大会工作人员收受钱物。贿选被称为“政治之癌”，衡阳破坏选举这一违纪违法案件，既让“人大代表”这一身份蒙尘，也是对我国人民代表大会制度及党纪国法的玷污和挑战。早前，在重庆打黑中抓获的黑恶势力头目，许多当地一霸都曾经是各级人大代表。等等。这些案件暴光后，人们在唏嘘不已的同时，真切感受到了面对人大代表违法犯罪的无能为力。这充分说明，当前加强对人大代表的依法监督何等急迫。

综上所述，加强对人大代表的监督具有现实必要性和紧迫性。同时，从理论上分析，人大代表依法执行代表职务，是一种对公权的行使，加强对这种公权的监督，于法有据。在我国，选举的实质是人民群众把本来属于自己的管理国家的权利委托给选出的代表，由代表组成各级国家权力机关，代表人民行使国家权力。监督的实质是人民群众对于委托出去的权力拥有控制运作的资格和能力。历史教训和现实经验反复告诫我们，不受制约的权力是危险的，特别是公权的行使必须接受监督，否则就容易出现问题乃至腐败。而且，从法理上来看，公权行使与私权行使“法无禁止皆可为”不同，必须遵循“法无授权即禁止”或者“法无规定不能为”。因此，人大代表的行为必须接受监督。

思考之二，监督做得怎么样？

一直以来，人们将眼光主要聚焦在人大代表怎么监督“一府两院”上，而对人大代表本身怎么进行监督关注得并不是很多。所以，地方人大依法开展的监督工作或大胆进行的监督尝试都不是很多，特别是一些地方人大组织本身甚至不敢进行监督。归纳分析，现实情况大体如下：

1、进行了简单履职登记，但运用不力。一些地方人大为了调动代表的履职积极性和责任感，站在激励代表的角度，建立了代表履职登记台账。实事求是地讲，这一措施还是有一定的激励作用或者制约效果。但是，因登记内容不全面、不及时的问题特别是登记成果怎么运用不明确的问题，让这一形式很大程度上流于形式。

2、尝试了代表述职评议，但依据不足。根据代表法第45条“代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督。由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。”的规定，述职工作仅限于直接选举的代表向原选区选民进行报告。实际上，直接选举的代表其履职工作开展并不全面，也不经常，倒是一些地方人大常委会对本级间接选举产生的上一级人大代表或下级选举产生的本级人大代表进行过一些述职评议尝试工作。目前，这项工作也终因法律上的障碍，或被叫停，或受质疑。

3、开展了代表信息公开，但内容不深。为了促进代表依法履职，让选民了解自己代言人的真实情况，地方人大对辖区内的代表姓名、联系电话、电子信箱等个人信息在网站、专栏、报纸等不同载体上进行公开，接受群众监督，方便反映问题。但是，对于代表法第3条、第4条规定的代表权利行使得怎么样、代表义务履行得怎么样，或很少公开，或没有公开，或公开不及时、不充分。

思考之三，原因究竟在哪里？

客观地讲，造成当前监督者本身缺乏监督或者监督滞后，原因很多。笔者分析，主要有以下几个方面：

1、法律难适用。涉及对代表进行监督的法律主要有宪法、代表法、选举法等。比如：宪法第41条规定“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”代表与公民（选民）的关系，不言而喻。代表法第45—50条对代表接受监督的方式、罢免代表、暂停代表职务等内容进行了规定。选举法第43—51条对代表的监督、罢免和补选进行了规定。这些条款，是各级地方人大开展监督代表工作的重要依据。但是，抽象笼统的依据却在适用上让人民群众和各级人大茫然失措。

实事求是地讲，宪法是国家的根本大法，原则、崇高可以理解。代表法、选举法是专门法律就有滞后之嫌。比如，代表法第4条第5款“与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务”。但是对于人大代表应该如何联系，以怎样的方式联系以及联系的最低次数和最少人数，都没有一个相应的规定和制约机制，这对于代表来说成为可做可不做的事情。

比如，代表法第45条“代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督。由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。”条文中“应当”就是主动，不主动怎么办？能否有组织出面进行安排？条文中“原选区选民或者原选举单位”或是集合概念，或是难以组织，怎么保障有效性？条文中“多种方式”，到底有哪种方式？

比如，代表法第47条和选举法第44至48条中对罢免请求的提出和表决、罢免案的提出和表决、罢免的无记名表决、罢免决议的通过、罢免后相关职务的撤销等进行了明确。但是，这些条文中把哪些内容可以提出罢免进行了回避和模糊。罢免条件的不明确，让近年来几乎没有出现过罢免人大代表的案例。

2、主体难明确。从制度设计来看，人民代表大会制度是一种代议制度，人大代表经人民群众授权、委托行使权力、履行义务，按照“谁选举就对谁负责、谁授权谁就可监督”的原理，监督代表的主体应是选出代表的原选区选民或者原选举单位，直接选举产生的代表由原选区选民进行监督，间接选举产生的代表由原选举单位进行监督。从理论上讲，主体是明确的。但是，实践中，我们可以推断，选民是一个一个的个体，进行监督的力量和效果姑且不论，单就其进行监督的方式和手段、渠道和途径以及选民进行监督时诉诸对象等都不具有操作性。

间接选举产生的人大代表，下级人民代表大会是原选举单位。同理，我们不纠结代表大会进行监督的频率、方式等问题，单就操作性进行分析：人大常委会是代表大会的工作机构，代表大会委托给常委会进行，是有法律依据，是行得通的。但是，人大常委会再委托给谁，是联工委？办公室？还是其他机构？没有法律上的明确，似乎谁也不合法，并且谁也不想搞。

有法理上的监督主体，却又造成事实上的主体缺失，直接导致了监督代表工作的空洞无力、混乱无序。

3、对象难把握。直接选举产生的代表，生活在最基层，扎在根群众中，选民监督起来比较方便，代表与选民之间相互熟悉了解，选民监督起来也比较容易。但是，影响群众工作、生活的往往是那是间接选举产生的代表，是他们在制定那些具有广泛影响的政策、方针或者是条例、办法。实践中，却是这类对象让人民群众感到没有办法监督、没有能力监督。一是信息不对称，缺乏监督的渠道，造成了“能不能”的问题。原选举单位及其人大常委会对于间接选举产生的上级代表履职情况缺乏相应的信息来源，好坏、对错难以进行客观评判，监督谁就造成了“落空”。二是身份不一致，缺乏监督的口径，面临着“敢不敢”的问题。原选举单位对于自己间接选举产生的人大代表，究竟是监督所有代表，还是只监督部分代表，公正、公平的问题怎么解决？其实，在实践中对于上级官员代表的监督，才是原选举单位在目前体制下想要开展监督难以逾越的一道真正的门坎。

4、罢免难启动。“罢免”是对人大代表监督最严厉的一种措施，选举法对代表的罢免规定得十分详细，如“对于县级的人民代表大会代表，原选区选民五十人以上联名，对于乡级的人民代表大会代表，原选区选民三十人以上联名，可以向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求”。除提出罢免要求有人数要求外，通过罢免案也有“过半数”的人数要求。可见要罢免一位不合格人大代表，程序繁琐严格，且提议人不可避免地要与被罢免人公开对峙，假如面对的是一些披着合法外衣的犯罪份子，一般的选民是不可能有勇气去提出罢免案的。选举法对罢免代表规定之严格，本意是为了保护人大代表更好地履行职责，但其副作用则使得对不合格代表的罢免难上加难。

思考之四，监督出路在何方？

随着依法治国进程地不断深入和法制体系地不断完善，做好人大代表监督工作越来越显得迫切，越来越需要规范。因此，当前建立一整套健全完善、高效有序的监督体系，让各级人大代表的履职行为、个人行为受到约束和管理，应成为各级人大组织都应思考的重大课题。对此，笔者仅以“见招拆招”的方式提出如下拙见：

1、修法，解决监督障碍。依法治国决定鲜明提出改革要于法有据。同样，监督人大代表也要于法有据。当前，修改代表法、选举法和监督法等相关法律法规，完善、细化原则规定是重中之重、当务之急的工作。其中：

对于代表法：要重点对第五章进行修订，细化人大代表联系选民的法律规定。目前，代表法对怎样接受监督和如何回答询问，规定得不是很具体。因而，建议要有量的规定。比如，规定每年参加原选举单位组织的活动一次以上，主动联系原选举单位两次以上。笔者以为，没有量的积累，哪有质的保证？还有，在代表履职的时间保障上，最好也要有量的规定。具体而言：一是明确代表向选民、原选举单位报告工作和联系选民、原选举单位的基本方式、最少次数和评价形式等内容。二是明确选民对其直接选举产生的代表进行监督时的组织主体、监督方式、结果运用等内容。三是以“谁选举谁监督”为总原则，明确赋予代表大会或者常委会监督上级人大代表的组织机构、监督方式和结果通报形式等内容，明确由上级人大及其常委会授权下级人大常委会监督本级人大代表及监督要求等内容。同时，建议在原选举单位后加“或选民”，解决原选举单位的选民无法监督自己授权产生的代表的制度障碍。

对于选举法，要重点对罢免代表的规定进行修订，进一步完善罢免制度，细化罢免程序。第一，对于提出主体。按照现有规定，提出人大代表候选人的主体包括政党、人民团体、选民和代表，而罢免案的提出主体却只有选民和代表，未涉及政党和人民团体。第二，对于罢免理由。我国选举法规定，提出对人大代表的罢免案，应当写明罢免理由，这是完全必要的。但是，对什么可以成为罢免的理由，却没有作出明确规定。对于以上两点，显然需要进一步加以明确和完善。第三，对于罢免程序。法律对罢免的条件、启动机制、罢免流程等均规定得不够明确，实践中难以操作。因此，建议在法律法规中就资格审查、处理方式、审查期限、申辩规定等步骤作出明确具体的程序设计。

2、定向，明确监督重点。选民或原选举单位与人大代表双方之间只有相互知道应该怎么做、做得怎么样，这样的监督才会有成效，有权威。

一是要把“行权履职”的情况作为监督重点。代表法对代表享有的权利和应当履行的义务作了明确规定，监督人大代表，重点就是要看代表能否处理好行使权利与履行义务的关系。也就是说，要使代表依法行使法律赋予的权利，不能够不用也不能够乱用；要依法履行法律规定的义务，不能够只行使权利不承担相应的法定义务。

二是要把“参会活动”情况作为监督重点。会议期间，要监督人大代表，在选举时是否则珍惜手中的权利，代表人民群众投好神圣的一票；在审议时是否态度端正，按照大局要求和议事规则，实事求是地提出审议意见；在提出建议时是否以问题为导向，注重质量。闭会期间，要监督人大代表，在参加小组活动时是否积极主动，在参加视察、检查、调查时是否经常有效。

三是要把“公私行为”情况作为监督重点。人大是是集体有权、个人无权。代表个人不直接处理问题，不能干涉行政机关、司法机关等的正常工作。履职过程中，既要充分考虑和反映原选区选民或者原选举单位的具体利益和特殊情况，更要代表国家或者地方本行政区域的整体利益，避免受地方或者部门保护主义的影响。同时，出席本级人大会议，参加闭会期间的履职活动，应当安排好本人的生产和工作，优先执行代表职务。代表职务属于公职，应当公私分明。代表法规定，代表不得利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动牟取个人利益。因此，不能利用代表的权利来为个人的利益服务，不应当借助执行代表职务来进行个人职业活动，甚至谋取个人私利。

3、亮剑，落实监督措施。世界上的事情都是干出来的，不干，半点马克思主义都没有。做好代表监督工作，同样如此，不尝试，不实践，永远都找不出一条正确的道路。建议：

一是信息公开要“扩容”。由同级人大的代表工作机构将代表的姓名、工作单位、联系方式、代表职责等内容在原选区或选举单位进行公示，使选民了解本选区的代表，一方面为代表履职提供方便，另一方面也为选民监督代表创造条件。

二是履职通报要“树威”。首先，每个代表自己要建立“履职登记手册”，自行记载参加人代会和闭会期间各项履职活动的情况。第二，各代表小组在组织代表活动时，要记录本组代表参与活动的情况。第三，代表工作机构既要建立本级人大代表“履职登记台账”，还要经济组织履职情况检查，并将检查结果在选区或选举单位进行通报，使选民或选举单位了解代表的履职情况，便于他们及时进行监督。

三是述职评议要“较真”。人大代表由选民选举产生。开展代表述职评议，让代表接受选民的监督，既有法律规定，又有现实需要。一般而言，任期届满或一年期满，应由代表向选民作述职报告。述职的内容应包括：①在人民代表大会会议期间的活动情况。②在人民代表大会闭会期间的活动情况。③支持“一府两院”工作情况。④在选区联系选民和开展活动情况。⑤个人遵纪守法和本职工作情况。对于代表述职，应由选民对代表进行质询和民主评议，评议可分为优秀、合格、不合格三个等次。对于优秀代表，应进行肯定、表彰和推介。对于不合格代表，应根据不同情况给予不同的惩处。

四是终止资格要“碰硬”。《代表法》规定的代表资格终止有六种情况，其中对代表履职起着刚性制约作用的主要是有罢免、辞职、未经批准两次不出席本级人代会等三种。但由于法律规定的欠缺和实际条件所限，实施操作比较困难，起不到对代表履职的监督制约作用。应对相关法律作适当的修订和完善。比如，代表辞职，法律需要规定代表未履行职务的哪几种情况应该辞职，这就对代表履职有了具体约束。再如，《代表法》规定：未经批准两次不出席本级人代会代表资格终止，但对闭会期间不履行代表职务没有相应的规定，建议对闭会期间不履行职务的也应规定终止代表资格。

（编辑：曾环石）