常德市人大常委会主任 刘 明

讨论决定本行政区域内的重大事项，是宪法、地方组织法和监督法等法律赋予地方人大常委会的一项重要职权，是实现重大决策科学化、民主化和法制化的重要保障，也是人民当家作主，依法管理国家事务的重要体现。随着民主法治进程的深入推进，各级地方人大常委会在依法行使重大事项决定权上，进行了积极探索并取得了一些成绩。但是，笔者认为，对照“全面推进依法治国”的要求以及重大事项决定权行使的实际，仍然存在一些漏洞和不足，需要进一步总结、改进和完善。为此，本文拟对当前这一热点、敏感课题进行一些分析探讨，以期对加强和改进这项工作有所裨益。

一、客观分析当前存在的突出问题及主要原因

当前，从行权履职的情况来看，重大事项决定权是立法、决定、监督、任免等“四权”中最容易被搁置、被虚化、被忽视的一项权力，其问题和原因归纳起来，主要有以下几个方面：

1、存在“应作无法作”的问题。根据宪法第104条、地方组织法第44条第4款和监督法第8条第1款规定，县级以上地方人大常委会有权讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。但是，这项权力搁置情况普遍，实践中仅对预算决算、计划调整等一些法定性的重大事项程序性地作出决议决定。造成这种现状内外原因兼有：外部原因，主要是党委、政府对人大与政府之间决定与执行、监督与被监督的关系缺乏正确的认识，认为人大只是民主监督机关，而忽视了国家权力机关这一根本特征。因此，对应由人大常委会依法决定的重大事项，往往采取党委决策，政府执行或联合决策、政府落实的方式进行，导致地方人大常委会“大权旁落”。内部原因，无论是法律条文还是人大规定，因“重大事项”标准界定不清晰、程序规定不明确等客观实际，在行使重大事项决定权过程中，一旦与同级人民政府发生分歧，往往无所遵循，无从着手，以致举棋不定、瞻前顾后。

2、存在“能作不愿作”的问题。目前，一些地方人大常委会自己给自己找借口主动放弃了这项权力。主要原因：第一，认为人大是二线机关，重大事项由党委决策、政府执行简单省事，人大加强监督就可以了，特别是从党委、政府转任过来的同志过分强调支持、和谐和团结，讨论决定重大事项“多一事不如少一事”。第二，认为人大常委会一届只管一届的事项，一届只定一届的标准，最后作不作也不会产生什么必须承担的法律后果，对自我缺乏刚性约束。第三，认为人大只是决定“已经决定”的事项，既不愿“被决定”，也不愿成为提线木偶，干脆主动放弃，图个轻松自在。

3、存在“想作不敢作”的问题。实践中，在行使重大事项决定权时，大多处于“一府两院”提出就议、不提就等的状态，很少就本行政区域内某项重大事项主动作出决议决定，或者要求“一府两院”就此提出议案，由人大常委会讨论决定。究其原因，笔者认为，核心问题是“党委决策、政府执行、人大监督”这种思维定势造成的影响根深蒂固，导致地方人大常委会行权过程中存在“三怕”。一是怕“争权”。认为过多或者太过主动行使重大事项决定权，有淡化党的领导、与党委争权之嫌，会被看作与党委“不同步、不合拍”，因而过分强调“坚持党的领导，体现党委意图”。二是怕“越权”。主要是怕背上干扰“一府两院”工作的骂名，最终出现主动决议决定的少，被动决议决定的多。三是怕“砸权”。对于人大自身来讲，一方面，担心对重大事项范围、标准把握不准受人非议；另一方面，担心作出的决议决定遭受质疑甚至批判。

4、存在“要作难作好”的问题。认真审视地方人大常委会作出的决议、决定，就内容而言，抽象空洞的多，明确指向的少；就程序而言，主动作出的少，被动作出的多。笔者分析，原因有二：第一，重大事项界定不够清晰。目前，宪法、地方组织法和监督法对人大常委会行使重大事项决定权只作了原则性规定，缺乏操作细则。同时，全国人大也尚未出台关于行使重大事项决定权的相关法律，即使现在一些地方人大常委会经过探索实践，结合本地实际，制定了地方规定或者办法，但大多较为宽泛，尺度不一，实际操作仍然不好把握或难以执行。第二，自身议事能力不相适应。当前，各级人大常委会及其组成人员普遍存在工作力量弱、专业人员少等难以短期克服的困难和问题，对那些技术性强、专业程度高的重大事项，难以深入分析，缺乏科学论证，作出的决议决定往往“隔靴搔痒”，难以切中要害。

5、存在“不需而滥作”的问题。实践中，在重大事项决定权的行使上，不仅存在“该作没有作”的问题，而且存在“作了不该作”的情况。比如，“一府两院”对那些工作推行比较困难，或者各方存有不同意见的事项，如筹措资金、集资收费、拆迁开发等，为了借助人大的权威，主动提请人大常委会作出相关决议决定，要求人大常委会积极支持“一府两院”工作。结果人大常委会成了“傀儡”甚至成了“帮凶”，管了不该管的事，行了不该行的文，影响地方国家权力机关的尊严和权威。出现这种情况，笔者认为，根本原因就是人大对自身的职责定位把握不准，对人大与监督对象的关系处理不当。

6、存在“作了像没作”的问题。作为人大而言，在重大事项决定权的行使上，往往是“会上激动，会后不动”，后续跟踪监督不够，制约措施缺乏刚性，久而久之，“一府两院”认为人大常委会的决议决定可执行也可不执行，导致决议决定难以达到预期效果。分析原因，主要有三：一是“一府两院”对决议决定的法律地位认识不高，认为人大常委会作出的决议决定既不是党委文件，也不是行政命令，执不执行人大常委会难以追责。二是作出的决议决定往往偏重于一般性的号召，原则性要求较多，实质性内容偏少，可操作性不强，“一府两院”无所适从，只能被动应付。三是作出的决议决定与人民群众的共同意愿、一致要求存在差距，执行缺乏众基础，效果大打折扣。

二、主动探索依法有效行使决定权的实现路径

当前，我国作为一个代议制的民主国家，强调“一切权力属于人民”，而人民行使当家作主的权力其实现方式在一定意义上来讲，主要通过自己选举产生的人大及其常委会对重大事项决定权的依法行使来体现。因此，人大常委会作为权力机关的常设机关，探索重大事项决定权的实现路径众望所归，责无旁贷。对此，笔者提出几点肤浅建议：

1、在思想认识上，要摆正四个关系

随着依法治国基本方略的实施和政治体制改革的推进，今后国家权力“党委决策——政府执行——人大监督”的现行运行模式必将转变为“党委建议——人大决定——政府执行”的法定运行模式。因此，地方人大常委会要把摆正以下四个方面的关系作为充分有效行使这项职权的重要前提和根本保证。

一是要摆正人大决定权与党委决策权的关系。坚持党的领导是摆正两者关系的前提基础。对此，人大什么时候都不能动摇。人大决定与党委决策虽然都是以维护人民利益、保障民主权利为终极目标，但是两者区别明显：党委作出的决策适用范围在党内，对象是全体党员和党的组织，对国家和社会不具有强制性；而人大作出的决定是人民意志的体现，是人民主权的象征，对国家、社会和全体公民都具有普遍约束力。因此，坚持党的领导就是要把党的决策作为讨论决定重大事项的依据、方向和要求。那么，实践中如何实现和把握？对于党委而言，就是要“对法律规定须经人大常委会审议、决定的重大事项，经党委审查原则同意后，应当依照法定程序提交人大常委会审议、决定，使党的主张通过法定程序变为国家意志和人民的自觉行动”并以国家强制力保证实施。对于人大而言，讨论、决定重大事项前，应主动向党委汇报，取得党委的原则同意后，根据党委的决策建议对本行政区域内的重大事项作出决定，及时把党的主张上升为国家意志，实现党的主张和国家意志的有机统一。

二是要摆正人大决定权与政府行政权的关系。依照规定，人大是权力机关，政府是行政机关，政府由人大产生，对人大负责，受人大监督。同样，正确处理两者关系，先须弄清两者区别：人大常委会作出的决议决定，是创制性的，是自主性的，政府必须有效贯彻执行；政府在行政活动中作出的决策行为，相对于人大决议决定而言，是执行性的、从属性的。因此，在操作上：对于政府而言，依法应由人大作出决议决定的，必须及时、主动提交，不能越位。对于人大而言，依法应由常委会作出决议决定的，必须行使职权，或依法主动作出，或督促政府提交，不能失职。同时，如果双方对法律规定不明确的一些重要事项存有不同意见，要消除分歧、达成共识，不能放任。

三是要摆正人大决定权与两院司法权的关系。在我国，法院是国家审判机关、检察院是法律监督机关。“两院”独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人干涉。虽然“两院”和政府一样，均由人大产生，对人大负责，受人大监督，但是人大常委会行使决定权时，不得撤销“两院”的法律文件，不能干预司法独立。因此，人大常委会对“两院”行使重大事项决定权时，主要依据“检察委员会在讨论重大案件和其他重大问题时，如果检察长不同意多数人的意见，可以报请人大常委会决定”的规定进行。同时，还可对“两院”行使司法权时存在的问题进行依法监督，确保司法公正。

四是要摆正人大决定权与另外“三权”的关系。立法、决定、任免、监督“四权”相互联动、相互作用，共同构成人大常委会职权体系的统一整体。实践中，决定权可以表现为监督形式，形成就解决或推进某个具体事项的决议决定；可以表现为立法形式，形成通过或修改某部法律的决定；可以表现为任免形式，形成人事任免决定。因此，人大常委会行使重大事项决定权不能孤立看待、单独行使，应将“四权”有机结合，综合运用，才能相互促进、相得益彰。

2、在实践操作上，要把握三个重点

本文研讨，旨在既要解决不敢、滥为的问题，又要解决不会、难为的问题。要实现这一初衷，笔者认为，在实践操作上关键是要把握以下三个重点。

第一个重点：把握界定原则。应该说，这既是一个理论问题，也是一个实践问题。因为目前相关法律对什么是重大事项只作了原则性规定，加之重大事项具有区域性、层级性和动态性，各地要对重大事项作出统一规定，既不可能，也无必要。因此，要解决这个问题，这就需要地方人大常委会因地制宜，依法界定。笔者建议，可按以下原则界定：

第一是法定性原则。“法无授权不可为”。人大常委会讨论、决定的重大事项必须在宪法、地方组织法、代表法、监督法、预算法和城市规划法等相关法律中能够找到明确的法律依据。

第二是全局性原则。人大常委会讨论、决定的重大事项必须是本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等九大事项，并且这些事项在改革、发展、稳定过程中是涉及全局的、长远的、根本的重大事项。

第三是群众性原则。行使重大事项决定权，是人大常委会代表人民依法管理国家事务、实现人民当家作主的重要体现形式。因此，凡与人民群众切身利益密切相关，人民群众反映强烈、普遍关心、强烈要求解决的问题，都应该确定为重大事项，适时作出决定。

第四是动态性原则。同一事项，随着时间推移、工作进展，现在是重大事项，以后就可能不是重大事项。因此，应根据发展变化，立足实际，审时度势，对重大变更、重大政策、重大项目等重大事项适时纳入人大常委会讨论、决定的范围。

第二个重点：把握层次范围。讨论、决定重大事项，讨论是保障人大常委会的知情权、建议权；决定是保障人大常委会的审议权、决定权。实践中，笔者倾向于以列举的方式对重大事项的层次范围进行明确。

第一类，是议而必决的事项。这类事项是法律有明确规定，“一府两院”必须按规定向人大常委会提出议案，人大常委会要依法作出决议决定，否则便是失职。如地方组织法规定的“根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更”，《预算法》规定的“县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，……由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准”，等等。

第二类，是议而可决的事项。这类事项是应当提请常委会审议，人大常委会进行审议后，可以提出意见、建议，而必要时也可以作出相应决议、决定。目前，这类事项是不是属于重大事项决定权的履职范围，争议比较多，分岐比较大，认为这样划分缺乏法律依据。但是，笔者认为，既然地方组织法第44条第4款规定是“讨论、决定”重大事项，那就可以有两种理解：第一种，讨论、决定是分别对人大知情权、建议权和审议权、决定权的保障，可以单独运用；第二种，讨论是前提、是过程，决定是结果、是形式，需要结合运用。因此，对于这类事项，地方人大可以结合本地实际予以明确界定，并视情况再相应作出决议决定。这样划分的好处是，人大常委会保留了刚性监督手段的后续运用，可以增强“一府两院”依法行政、公正司法的自觉性。

第三类，是议而不决的事项。这类事项是《地方组织法》、《城乡规划法》等法律规定的“最终决定权”不在本级人大常委会，但必须向本级人大常委会报告备案的重大事项。比如，城乡规划法第19条规定：城市人民政府组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。笔者认为，这些事项，按照组织法、监督法的规定，可列为重大事项的范畴。对此，人大常委会虽然不必作出决议决定，但是政府必须依法向人大常委会报告、备案，以保障人大常委会的知情权。

第三个重点：把握议决程序。行使重大事项决定权的过程，实质上就是民主决策、科学决策的过程，必须严格程序，规范行使，确保决定内容准确、决定过程科学、决定事项可行。

第一，在议题收集环节上，要拓宽来源渠道。不能坐等“一府两院”提出，要主动作为，拓宽议题来源。除法定议题外，一方面，可以结合监督权的行使，确定重大事项议题。比如，监督法第14条规定常委会可以对专项工作报告作出决议。实践中，在听取专项工作报告时，认为这项工作所涉及事项属于或者已经上升为重大事项范畴，具备作出决定的条件，可以确定为重大事项议题。另一方面，按照群众性的原则，还可以向社会公开征集建议议题，经由法定程序后再依法提出。

第二，在议题提出环节上，要明确主体形式。笔者建议，可以将主任会议、“一府两院”、人大专门委员会和符合法定人数的人大常委会组成人员确定为重大事项议案的法定提出主体；可以将明确载明有理由、事实和依据等内容的议案确定为法定提出形式。这里需要注意的是：对于党委重大决策意图的实现，笔者建议，党委既可授意人大党组由主任会议提出，也可要求“一府两院”主动提出。

第三，在受理处理环节上，要做好沟通汇报。一方面，要主动向地方党委请示汇报。在确定年度重大事项议题和作出决议决定前，要以常委会党组名义向地方党委请示汇报，争取党委的重视与支持；决议决定作出后，常委会要监督跟进，并将贯彻执行情况向党委及时反馈。另一方面，要积极与提出主体沟通协调。凡涉及“一府两院”工作的重大事项决定，要与“一府两院”的主要负责同志进行沟通，并听取他们的意见建议，在形成决定之前，有关草案也要认真听取“一府两院”的意见建议。

第四，在调查论证环节上，要强化前期调研。没有调查，就没有发言权。对拟决定的重大事项，人大常委会应组成由常委会有关办事机构、政府相关部门、有关社会机构、部分专家学者和人大代表共同参与的综合调查组，对其充分调研论证，广泛听取各方意见，确保作出的决议决定具有科学性、操作性。

第五，在审议决定环节上，要坚持民主审慎。常委会讨论审议时，议案提出单位或领衔人应报告议案的内容及有关说明，常委会组成人员要畅所欲言，各抒己见，集思广益，在充分讨论审议的基础上，由工作人员集中大家的意见，起草决议或决定草案，经主任会议审定后交常委会组成人员讨论审议，作进一步修改、完善，最后提交常委会全体会议以无记名投票的方式进行表决（实践中，举手表决和电子表决常委会委员心存顾忌），以常委会组成人员总数的过半数通过生效。为了提高讨论、决定重大事项的质量和水平，在审议期间，可举行听证会、邀请人大代表和群众代表列席，广泛征求群众意见，对特别重大的事项还可组织多次审议。同时，在决定作出前，还可借鉴法规草案的通过程序，开展“两审通过制”、“决定出台前评估”等方面的实践探索。

3、在跟踪问效上，要强化两个保障

人大常委会作出相关决议、决定后，不能“一决了之”，而要加强跟踪问效，确保作出的决议、决定得到有效落实。为此，笔者认为，当前要强化两大保障，以防止决定在贯彻执行过程中走样变形。

一是强化讨论决定的能力保障。行使好重大事项决定权，对人大常委会自身建设提出了很高的要求。首先，要提高个人素质。作为人大常委会组成人员，要与时俱进，通过加强法律法规、方针政策、专业知识等方面的学习，不断提高法律水平、议政能力，从而提高常委会的整体素质和决策水平。其次，要善于开展调研。对需要决定的重大事项，要深入调查研究，与人大代表和人民群众保持密切的联系，从而了解有关重大事项的议案是否切实可行，是否反映民意，使人大常委会作出的决议、决定真正建立在深入的调查研究和广泛的群众基础之上。第三，要优化人员结构。今后，要结合人大选举，严把人大常委会组成人员的“入口关”，优化常委会组成人员知识结构、年龄结构，适当增加专职常委会委员的比例。同时，畅通“出口关”，对不适宜履职的常委会组成人员要敢于亮红牌，建立健全退出机制。

二是强化监督执行的制度保障。当前，抓好决议、决定的落实，急需健全完善三项制度。一是视察检查制度。人大常委会的决议、决定作出后，人大常委会组成人员和人大代表要定期对决议、决定实施情况进行检查视察，推动决议、决定的贯彻执行。二是执行报告制度。在决议、决定交付执行一段时间后，要适时听取执行单位的情况汇报，督促他们及时反馈情况。对执行中存在的问题，要及时提出意见和建议。对一些情况复杂、工作量大、实施时间长的决定，要持续督办，抓住不放，直到抓出成效。三是责任追究制度。决议、决定一经形成，就具有法定约束力和强制性，必须不折不扣地贯彻执行。当决议决定在贯彻执行过程中遇到障碍时，人大常委会要依法启动询问、质询、特定问题调查、撤职、罢免等刚性监督手段，对知而不行，行而不坚，或严重违反决议、决定精神并造成严重损失的，要依法追究有关人员的责任，切实维护人大常委会决定的严肃性和权威性，并以此促进决议、决定真正落实到位。

（编辑：曾环石）