关于百年党史中人大制度的发展与思考

作者：王湘庭

人民代表大会制度发展史，是党史的重要组成部分。作为地方人大，我们必须从党领导人民建立、坚持和完善人民代表大会制度的发展历程中，学习百年党史，筑牢信念根基，努力从人民代表大会制度发展史中汲取智慧力量。

厘清人大制度发展史与百年党史的内在关系

人大制度是党的“伟大创造”。习近平总书记指出，在中国实行人民代表大会制度，是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造。从以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体提出在我国实行人民代表大会制度，到党的十八大以来，形成习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想。一部人民代表大会制度发展史，充分展现了我们党和国家几代领导人带领中国人民前仆后继、不懈探索的奋斗历程。因此，中国共产党是人民代表大会制度的创造者、领导者和发展者，没有中国共产党，就没有人民代表大会制度。

人大制度是党践行初心使命的制度载体。自中国共产党成立之日起，就一直把实现中国人民当家作主和中华民族伟大复兴作为出新使命。自人民代表大会制度建立以来，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，从各层次、各领域扩大公民有序政治参与，充分保障了我国人民当家作主的权利。同时，人民代表大会通过制定法律法规、决定重大事项、选举任命各级领导干部、监督国家机关高效运转，将党治国理政的主张转化为国家意志、人民意志，有力保证了党领导人民、依靠人民有效治理国家，从而实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。

人民代表大会制度保障了中华民族伟大复兴。人民代表大会制度伴随中国共产党和新中国的成长壮大，不断发展完善，为中华民族从站起来、富起来到强起来，提供了根本制度保障和支撑。比如，新中国成立以来，我们党通过人民代表大会制度，充分调动了人民群众参与社会主义现代化建设的积极性、主动性、创造性。1949年新中国成立时，中国GDP只有189亿美元，人均35美元；2020年达到14.7万亿美元，稳居世界第二。中国面对复杂的国情，能够实现长期、快速、持续的发展，最根本的原因是有中国共产党的领导，有中国特色社会主义政治制度的支撑。

人大制度的发展历程及鼎城实践

我国人民代表大会制度大致可以分为五个发展阶段：

革命战争时期的探索阶段（1921年—1949年）。主要指第一、二、三次国内革命战争以及抗日战争时期，出现的“罢工工人代表大会”、“农民协会”、“士兵委员会”、“苏维埃代表大会”、“三三制”参议会制度以及“人民代表会议”，可以看作是人民代表大会制度的萌芽或雏形，也为人民代表大会制度诞生打下了坚实基础。

中华人民共和国成立前后的初创阶段（1949年—1957年）。1949年9月召开的中国人民政治协商会议第一次全体会议，正式确定人民代表大会制度为我国的根本政治制度。常德县（1988年常德县改名鼎城区）在解放初期，即1949年至1953年期间，由于集中力量进行土地改革、清匪反霸，还不具备普选产生人民代表大会代表的条件，只能是由协商推选、聘请的办法产生各界人民代表会议代表，召开人民代表会议，代行人民代表大会的职权。1953年，根据中央人民政府委员会决定，常德县于1953年底开始实行普选。1954年7月，常德县召开了第一届人民代表大会第一次会议，同年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了我国历史上第一部社会主义性质的宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法等，常德县的人大工作和全国一样，显示出了人民代表大会制度与我国国情的高度适应性和一致性，人大制度生命力充分展现。

反右派斗争时期的削弱阶段（1957年—1965年）。1957年反右派斗争开始后，人大代表依法提出的一些批评、建议，也被当作右派言论，人大代表参政议政的积极性受到严重影响。1958年的“大跃进”以及三年困难时期，严重影响了人大工作的开展，人民代表大会制度逐渐流于形式。比如常德县在这一期间，全县重大事项不提请人大审议决定，人民监督、人民的民主权利失去了法律保障。人大代表的提案（后称议案和建议、批评、意见）明显减少，在1958年召开的常德县第三届人民代表大会第一次会议上，一件提案也没有。

文化大革命时期的中断阶段（1966年—1976年）。“文革”开始后，首先停止了人大的活动。从1966年7月7日，三届全国人大常委会第二十三次会议作出《第三届全国人大二次会议改期召开的决定》后，一直到1975年1月，才召开全国人大四届一次会议，但由于出席此次会议的代表是通过“民主 协商”产生的，不是一次真正的人民代表大会。所以，全国人大及其常委会在长达八年多的时间内，没有举行过一次会议。常德县在文革的十年间，也没有举行过人民代表大会会议，一切由革命委员会所取代。历史的实践证明，在国家体制中，人民代表大会制度失去作用，必然给党和国家、人民带来严重灾难。

恢复以及蓬勃发展阶段（1978年至今）。1976 年粉碎“四人帮”，标志着“文革”十年动乱结束，这为恢复和发展人民代表大会制度创造了条件。概括人民代表大会制度40多年来的发展成就，主要体现在：一是以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系形成并不断完善。二是人大制度的组织体系日益健全。1979 年以来，县级以上地方各级人大设立常委会，乡镇设立人民代表大会，街道设立人大工作委员会，人大内设机构逐步健全完整。三是人民当家作主有效保证。自1954年以来，共选举产生了13届全国人民代表大会，召开全国人民代表大会会议55次。选举制度不断健全完善，直接选举的范围扩大到县，实行普遍的差额选举，实现城乡按照相同人口比例选举人大代表，先后进行了11次乡级人大代表直接选举、10次县级人大代表直接选举，充分保障了人民的选举权和被选举权。四是国家权力机关的运行机制不断完善。从全国到地方，人大选举制度、代表制度、立法制度、监督制度、会议制度、组织制度、工作制度以及议事规则等，都得到健全完善。五是地方人大工作焕发出了创新发展的强大活力。据统计，仅在地方人大常委会建立以来，地方人大及其常委会的重要工作创新就达60余项。

时  间创新举措单  位

1989年第一次干部罢免权的行使湖南省人民代表大会

1994年第一次行使人大常委会质询权的广东省人大常委会

2000年第一次组织特定问题调查安徽省合肥市人大常委会

1982年第一次人大常委会任命干部的述职评议黑龙江省肇源县人大

1983年第一次进行执法检查辽宁省沈阳市人大常委会

1984年第一次召开党委人大工作会议四川省重庆市

1998年第一次建立人大街道工作委员会太原市小店区人大常委会

1993年第一次建立代表向选民述职制度河南省舞钢市人大常委会

2000年第一次实行代表公示制度北京市东城区建国门街道

2003 年第一次实行审议意见书制度安徽省人大常委会

就常德县（鼎城区）而言，40多年来，人民代表大会制度得到了蓬勃发展，如人大机构健全完善、人大会议规范严谨、人大职权有效行使，财政监督、司法监督持续创新，询问、质询等刚性监督手段得到启用，随着民生实事项目票决制、人大代表实践站等一系列方式创新，人大作用发挥和人民民主权利得到了有效保障。

从发展实践看人大制度的巨大优越性，进一步坚定制度自信

从新旧中国的对比，看人大制度的优越性。封建专制制度时期以及半封建、半殖民地的政治制度，让老百姓深受压迫和剥削。近代中国，对政治制度进行了各种探索，辛亥革命之前，太平天国运动、洋务运动、戊戌变法、义和团运动、清末新政等都没有成功。辛亥革命之后，中国尝试过君主立宪制、帝制复辟、议会制、多党制、总统制等各种形式，都以失败告终。所以，在中国实行人民代表大会制度,是中国人民深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论,是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果,是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。

从中西方制度运行的差异，看人大制度的优越性。我国人民代表大会制度和西方国家议会制度都属于代议制，相同点主要是：一般都拥有立法权，对政府和社会都有广泛的监督权，各国都把议会作为公民参政议政、管理国家大事的场所和机构。

不同点主要有三个方面：

代议机构与政党关系不同。在西方国家，议会没有一个法定的、唯一的执政党，而是以竞选的方式划分执政党和反对党。这样一来，政党之间为占据政治首要地位，敌对相向，相互攻击。加上西方国家政党都是代表各个利益集团的政治工具，他们选出的议员，大都是资本家和资产阶级的代理人。他们所关心的是集团利益，而不是人民的利益。他们的竞选纯粹是金钱的较量，所以西方国家不管有多少政党，归根到底都是“财主党”。

美国大选费用统计表

年份参选人1参选人2费用合计（美元）

2004年小布什3.6亿美元戈尔3.3亿美元6.9亿

2008年奥巴马7.6亿美元麦凯恩3.5亿美元11.1亿

2012年奥巴马12亿美元罗姆尼10亿美元22亿

2016年特朗普6亿美元希拉里12亿美元18亿

备注：（美国大选的竞选经费一般都不是候选人自己掏腰包，主要来自：公共竞选基金、个人捐款、企业资助、政治行动委员会）

以上是总统竞选，议员席位竞选也是“拼钱”，比如加利福利亚州，一名共和党候选人和一名民主党候选人竞选一个参议院议席，花费高达4300万美元。2018年美国国会中期选举花费超过50亿美元，成为史上最“烧钱”的一次国会选举。在这种“金钱政治”下，工人、农民几乎不可能当选，为民代言、为民作主更是天方夜谭。而且，这种通过选举交替上台的模式，表面上看比较民主，实质上改变不了资产阶级专政的实质，政党频繁选举、政府频繁更迭，带来的是政局的不稳定和经济发展受影响。

我国只有执政党和参政党，不存在多党轮流执政。人民代表大会是在中国共产党领导下行使职权，除了依法被剥夺政治权利的人外，所有公民都有选举权和被选举权，而且我国《选举法》明文规定，选举经费由财政保障，这就从制度上保证了贫穷不会成为行使选举权的障碍。另外，我国所选出的代表具有广泛的群众基础，包括了各阶级、各阶层、各地区、各民族、各方面的人士，作为有14亿人口的大国，人民代表大会制度，能够最大限度地便利人民行使当家作主的政治权利以及参加国家的管理，是人民当家作主的最好组织形式。

在国家权力机构中的地位不同。资本主义国家大都实行三权分立制度。立法、行政、司法三个国家机关之间经常摩擦扯皮、互相牵制。近30年来，美国政府曾六次面临关门的尴尬境地，许多重要国事久拖不决。比如，提出建立海军部的议案得到国会同意用了10年，建立内政部用了39年， 司法部用了40年，充分暴露了竞争性政治体制下决策效率低下的弊端。

我国是由人民代表大会统一行使国家权力，“一府一委两院”由人大产生，对人大负责，受人大监督。各国家机关在中国共产党的领导下各司其职，这样，既有利于保证国家机关协调高效运转，更能够集中全国人民的意志和力量办大事。比如，中国一个个五年发展规划制定出来，付诸实践，已经到了第十四个，正是在这样的体制下，才有能力规划国家几十年的发展，这在西方国家，几乎不可能。

在组织结构方面不同。西方议会多采用两院制，议会制下的两院之间不是产生与被产生、监督与被监督关系，立法上也不能单独行使权力，只能结合起来行使权力，在实际运行中，经常矛盾激化、相互设障，导致国家权力运行受阻、造成社会不稳定。

我们实行的是人民代表大会一院制，不搞其他院制。正如邓小平同志所说，社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一作出决议，就立即执行，不受牵扯。我们搞经济体制改革、建立经济特区，就可以立即执行，没有那么多互相牵扯。

从中国发展的实践，看人大制度的优越性。新中国成立和改革开放以来的发展实践充分证明，人民代表大会制度在国家治理中是最可靠、最管用的制度。从完成修改宪法的重大任务、全面贯彻实施宪法、设立国家宪法日、建立宪法宣誓制度，到重点领域立法全面推进；从保障和推动全面深化改革，到抗击新冠肺炎疫情，人民代表大会制度展现出的高效的组织动员能力，重塑了人们对国家根本政治制度优势的认知。在新冠肺炎疫情发生后，全国人大常委会及时作出《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，对公共卫生领域全面立法修法，为疫情防控和经济社会发展提供了强大的法律支撑。全国各级人大代表在各条战线、各自岗位上带头抗击疫情、复工复产，用实际行动践行了“人大代表为人民”的光荣使命，充分彰显了“中国之制”的显著优势。

（作者单位：鼎城区人大常委会）