关于2014年市级预算执行和其他财政收支的审计报告

　　根据《中华人民共和国审计法》的规定，常德市审计局于2015年3至5月，对2014年市级预算执行及其他财政收支情况进行了审计。现将审计结果公告如下：

　　一、市级财政预算执行审计情况

　　审计结果表明，2014年，我市财税部门着力“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”，在经济运行下行压力下，通过加大财政收入组织、保障重点民生支出、推进财政管理改革、强化财政监管服务等措施，有效推动了我市经济持续健康发展。

　　一是财政收入规模进一步扩大。

　　通过查找税收征管薄弱环节、加大非税征收和清缴欠款力度等工作，财税收入较上年有较大幅度增长。2014年，市级完成公共财政收入61.16亿元，较上年增长10.26%。其中：税收收入完成37.28亿元，较上年增加3.2亿元，增长9.39%；非税收入23.88亿元，较上年增加2.49亿元，增长11.64%。

　　二是支出重点进一步倾向民本民生。

　　2014年，用于教育、文化卫生、住房保障、社会保障和就业等民生方面的支出达31.52亿元，占当年公共财政支出的36.46%，较上年增长8.87个百分点。街道社区公共服务用房、派出所、卫生服务中心等完美社区项目建设顺利开展；企业养老金实现“十连增”；启动大病医疗保险试点，降低了群众大病医疗负担。

　　三是财政改革进一步深化。

　　2014年试编了国有资本经营预算，纳入预算的10家企业上缴利润327万元，为全口径预算打下了良好基础；公开了市级115家一级预算单位部门预算、“三公”经费预算和60项重大专项资金；纳入集中支付的263家市直单位公务接待费、因公出国（境）费、公车购置及运行维护费和会议费实际支出分别较上年减少45.87%、74.5%、26.19%和43.96%。

　　四是财政监管服务职能进一步突显。

　　市财政部门对27家单位开展会计信息资料、财务收支监督检查；公开评选3家中介机构参与完成17项重大专项资金绩效评价；出台公务接待等行政性支出管理办法，推行公务卡强制结算、支出预警止付等监控措施，强化了支出管控；筹集资金34亿多元，支持美丽乡村、完美社区、智能交通等项目建设。

　　2014年度市级预算执行情况总体较好，预算管理水平得到逐步提升，财政收支行为进一步规范。但也还存在以下问题：

　　（一）预算编制不够科学、细化。

　　一是国有资本经营预算编制的内容不够全面。2014年仅将34家市国资委监管一级企业中的10家纳入预算试编的范围，对政府投融资公司的自营业务收益、其他部门管理的14家企业均未纳入。此外，国有资本经营预算的支出项目过于笼统，重点不突出，支出的299万元均返还给原上缴企业，没有充分体现产业发展规划和结构调整的要求，也没有安排社会保障等民生方面的支出。

　　二是2014年初预算安排的部分支出仅明确了使用方向，未细化到具体单位和项目。包括：智慧常德建设资金5000万元，美丽乡村建设资金2000万元，培育发展战略性新兴产业引导专项1500万元，全民创业发展资金1000万元等。

　　（二）国土出让金未及时追缴，闲置土地的处置不及时。

　　在2014年挂牌出让的国有土地中，有3宗地块超过合同约定期限欠缴土地出让金10620万元，占其应缴土地价款的34.45%，市财政和国土部门未按规定收取滞纳金，对个别的欠缴企业也没有下达催缴通知书。同时，审计调查发现，截至2014年末，江北城区近几年出让的土地共闲置18宗，面积1596.17亩，是2014年挂牌出让面积的2.54倍，其中闲置时间最长的达12年。相关部门未及时采取措施处理处置。

　　（三）违规改变入库税种。

　　2014年，德山经开区地税局将属于市级收入的教育费附加和地方教育附加142.72万元调整为印花税、车船使用税等区级收入入库，导致挤占市级财政收入142.72万元。

　　（四）部分非税收入未及时结算。

　　截至2014年末，在非税收入汇缴结算户核算的待查收入余额2094.21万元，未及时清理缴入国库。

　　（五）部分项目资金拨付不及时。

　　2013年及以前年度上级下达的专项指标3410.86万元和本级预算安排的项目资金结余8456.63万元，未及时拨付。

　　（六）挪项使用住房保障专项资金。

　　2014年挪用保障房建设专项资金5000万元，出借给市城投公司用于抵押土地的融资置换（审计期间归还）。

　　（七）社保基金的增值措施不够到位。

　　截至2014年末，社保基金按上年二个月的支出留存额计算，企业养老保险等6项基金实际少存定期或购买国债2.44亿元，不利于社保基金的增值。

　　（八）部分财政资金出借管理欠规范。

　　2014年，市财政将国库资金出借给预算部门和企事业单位的周转款项中，有单笔超过1000万元的3笔、金额3.45亿元借款未报经政府审批，其中对市国土储备中心的1.2亿元借款未办理相关手续；当年出借的部分资金未按约定时间归还，涉及6个单位，金额1.91亿元。

　　（九）对企业的专项扶持资金使用绩效有待提高。

　　一是资金分配较分散。2014年省市财政安排用于扶持企业的专项资金24608.94万元，分配到80多个项目、1700多家单位。与上年相比，每个项目分配到的资金更少，有的项目分到每个企业只有两三万元。资金分配过于分散，扶持成效难以显现。

　　二是绩效考核不够深入。市财政2014年专项资金绩效考评中，涉及企业扶持的项目资金1327.4万元，仅占当年对企业扶持资金总额的4.25%，考核面较窄。考核仅涉及资金的分配情况，未深入考核企业使用专项资金的具体状况以及资金所发挥的绩效。

　　三是部分考核结果未得到充分利用。市财政对前一年重大专项资金绩效评价中发现存在诸多问题、评价等级不高，也没有取得整改结果的个别项目，2014年预算安排时对结果的参考不够，也没有进行复查或继续跟踪考评。

　　二、部门预算执行审计情况

　　此次审计了市经信委、市水利局、市民政局、市规划局、市体育局、市林业局、市园林局、市文化市场综合执法局等8家单位2014年度部门预算执行情况。发现的主要问题是：

　　（一）违规借用外单位车辆。

　　市规划局长期无偿占用下属单位和外单位车辆10台，市园林局占用外单位车辆2台。审计期间均已清退。

　　（二）依法履行职责不到位致财政收入流失。

　　市规划局在累计应征未征市城区18个房地产项目城市基础设施配套费2790.51万元的情况下，提前发放其中15个项目的规划许可证；因市规划局多年以来没有及时将调整了容积率的16个项目的调容补缴文书直接抄送国土部门，导致开发商未补缴土地出让金，涉及调容面积25.82万平方米；市水利局欠征水土保持补偿款1538.95万元，且人为调整水资源费的征收截止期；2011年至2013年，市文化市场执法局违反行政程序实施行政处罚，收取罚没收入55万元；市园林局对个别单位超标准多征城市绿化补偿费10.35万元，且该项规费的直办减免不符合省级文件规定，涉及金额445.58万元。

　　（三）部分专项资金被挤占或使用效果不佳。

　　市水利局、体育局、文化市场执法局、林业局下属的林科所挤占专项资金422.98万元；因市规划部门与国土部门之间的地形图数据长期没有实现信息共享，导致累计重复投入1784.6万元；3家企业在获得615万元技术改造补助资金的当年或次年均已停产，财政引导资金可能难以实现预期效果。

　　（四）对下属单位管束不力致其财务管理混乱。

　　市民政局下属的殡葬服务中心部分房屋租金收入没有缴入单位财务统一核算，市福彩中心违规发放绩效工资；2009年至2013年，市体育局下属的运动中心个别干部2009年至2013年收取34.3万元场地租赁费等收入未缴单位；市规划局违规创办有实际管辖权的经济实体（测绘分院），且该分院还存在向不符合资质要求的私营企业转包政府市政道路主体工程测绘业务、财务收支管理欠规范等问题。

　　三、专项审计和审计调查情况

　　本次预算执行审计中，市审计局还实施了对城建融资管理、“稳增长、促改革、调结构、惠民生”政策措施落实情况、标准化厂房建设、保障性住房、智能交通建设、完美社区建设、医保基金管理使用等情况的专项审计和审计调查。

　　（一）城建融资管理审计调查情况。

　　2014年，市本级城建融资实际到位资金232.7亿元，支出183.4亿元，其中：项目建设支出83.7亿元，还本付息99.7亿元。截至年末，净债务余额250.4亿元。存在的主要问题与不足：

一是融资期限过短。2014年融入超过5年期的贷款金额只占到当年城建融资额的11.7%，较上年下降24.3个百分点，客观上增加了政府近几年的偿债压力。

　　二是融资成本偏高。2014年直接融资成本8.8%，较上年增加1.7个百分点。其中合同金额13亿元的2笔信托融资贷款，期限仅2年和3年，贷款年利率高达12.5%，远超商业银行同期贷款利率。

　　三是偿债压力增大。近三年通过存量债券置换约110亿元，尚需筹集偿还到期本息资金近300亿元。若房地产市场疲软，融资平台公司的土地收益预期不明确，偿债资金缺口将很难填上；2014年的借新还旧率较上年增加了9.1个百分点。

　　四是资金结余偏多。2014年末资金累计结余114.2亿元，较上年末增加49.8亿元，是当年融资到位资金的49.1%；另外，还有质押贷款13.9亿元。结余和质押资金较多，未能及时发挥资金使用效果，还需承担存贷差，变相增加了政府融资成本。

　　（二）“稳增长、促改革、调结构、惠民生”政策措施落实审计调查情况。

　　通过对市本级和部分区县的政策措施落实情况跟踪审计，发现存在的主要问题：

　　一是在项目建设方面，部分城市基础设施、医疗卫生、环保等项目的建设进度缓慢，如，有8个污水处理设施建设项目未按要求开工建设；个别项目的实施效果未得到充分体现。

　　二是在资金保障方面，财政结余结转资金规模依然较大，压缩清理力度不够；地方政府的项目配套资金缺口较大；小微企业融资难、融资贵的问题普遍存在。

　　三是在简政放权方面，截至审计时止，部分县级政府尚未启动权力清单、责任清单、负面清单和涉企清单的公开工作；违规收费的现象依然存在，如，桃源县有81个单位存在乱收费的问题，涉及金额204.81万元。

　　四是在惠民生政策执行方面，个别敬老院、福利院没有及时动工新建；五保对象的集中供养率偏低；对高校毕业生的部分就业社会保险补贴政策没有执行到位。

　　（三）保障性住房跟踪审计情况。

　　2014年，全市实际完成城镇保障性安居工程开工任务4.64万套，新增发放住房租赁补贴1363户。审计发现的主要问题：

　　一是在制度建设方面，全市尚未制定棚户区的界定标准，缺乏完善的廉租房退出强制管理机制。

　　二是在资金筹措和使用方面，被挤占挪用资金311.86万元，财政少安排专项资金35613.49万元。

　　三是在分配管理方面，部分区县的租赁补贴发放不及时，306户保障对象虚报家庭收入、住房等资料，获得了住房保障待遇，467套保障性房空置超过一年。

　　四是在建设管理方面，部分项目建设进度较慢，5个项目的勘测、设计未实行招投标或政府采购，174个项目未办理工程规划许可、施工许可等报建手续即开工建设。

　　（四）标准化厂房建设审计调查情况。

　　2013、2014年市财政分别整合用于以奖代投的标准化厂房建设专项资金3000万元和1亿元。经考核验收，确认建成面积198.48万平方米，支出补贴金额7622.30万元。审计发现的主要问题是：在政策落实方面，考核认定中补贴面积的折算和补贴标准不一，绝大多数县级财政没有对社会民间资本投资修建的项目给予直接补贴；在建设绩效方面，部分已建成的标准化厂房利用率偏低、用途不符合投资发展方向；在资金管理方面，部分区县挤占挪用建设资金、多申报补贴，4个尚未建成却享受了补贴的项目存在烂尾隐患；在建设管理方面，部分建设项目的监理、设计等服务支出未通过公开招投标，安乡县相关部门违反合同约定为个别企业提前办理了土地证和房产证。

　　（五）智能交通建设审计调查情况。

　　市城区智能交通管理系统建设工程于2013年12月正式动工。项目资金计划安排7783.45万元，实际已支付费用2410.4万元。在建设程序、项目管理等方面发现的主要问题：

　　一是项目进展不能满足合同要求。按施工合同约定，该项目应于2014年7月完成，但工程至今仍未全面完工。

　　二是报建和变更程序执行不够规范。该项目至今未取得发改部门的立项审批文件，也未办理施工许可证和工程规划许可证；部分项目变更未取得五方责任主体签字，抽查发现，部分造价增加额较大的变更没有按规定程序报批。

　　三是项目设计、建设、道路施工等单位间的沟通不到位，存在工程资金浪费的现象。

　　四是新旧交通智能系统之间，以及与“数字城管”、“数字防控系统”还未融合，不利于集中管理和信息资源的互联互通。

　　（六）医疗保险基金收支审计情况。

　　截至审计时止，基本医疗保险、特殊人群医疗保障、大病互助保险、公务员医疗补助、生育保险等基金累计结余26421.49万元。在基金预算管理和使用中发现的主要问题是：2014年市本级预算少安排财政供养人员医保基金支出1760.86万元；市医保处无预算安排团体意外住院医疗保险支出485.18万元；对行政事业单位减半缴纳生育保险，直接将生育保险征缴和支出进行对冲，未严格执行收支两条线的管理；市医保处2009年至2014年将大病互助基金中提取的管理费211.5万元主要用于了日常工作经费。

　　（七）完美社区建设审计调查情况。

　　2014年预算安排市本级完美社区建设资金1亿元，已拨付资金5993.5万元。发现的主要问题：

　　一是建成进度较为缓慢。审计抽查已申报完工的项目32个，发现至审计时止仍有11个项目未完全建成。

　　二是资金使用不够及时。滞留在区级财政未及时下拨的项目资金1019.32万元；在已拨付的卫生服务中心建设补助资金中有360万元未使用，结存在社区的项目建设资金380.44万元。

　　三是管理程序不到位。包括：2个项目至今仍未取得征地审批手续，3个项目未实行政府采购审批程序，1个项目未实行公开招投标。

　　（八）建设项目“民生规费”专项审计调查情况。

　　审计调查发现，因体制不顺、制度“空转”等原因，我市建设项目普遍存在“民生规费”流失的现象。以2014年为例，全市建筑工程总产值241.2亿元，据调查和测算，应在工程造价中单独计取工会经费、住房公积金、五项社保等10项“民生规费”总额17.45亿元，其中，建安劳保基金、医疗保险费、失业保险费、住房公积金、工程排污费等5项规费面临的流失情况较突出，其平均征收率仅为18.9%，涉及面临流失金额12.67亿元。如，应征医疗保险费2.9亿元，实征1939.79万元，征收率仅为6.7%；应征工程排污费9648万元，实征222.61万元，征收率仅为2.3%。

　　（九）对国有企业的审计情况。

　　市审计局重点安排了市自来水公司的审计。截至到目前为止，审计发现的主要问题有：因企业经营管理不善、管道老化等原因导致供水漏损率偏高，2014年达48%，超过省标规定22个百分点；擅自将应纳入公司管理的管网补偿费等政府定价收费项目收入1553万元转移到下属的沃特公司使用；将部分对外供水等业务的所得财物隐匿账外私自存放和使用，形成“小金库”；城市低保户享受用水优惠政策的保障比例仅占41%；此外，在工程建设和管理方面，还存在着虚列工程投资、违规转包市政工程等问题。

　　四、加强财政预算和其他财政收支管理的意见

　　（一）围绕提升科学理财水平强化财政管理。

　　一是完善全口径预算管理。摸清行政事业单位所属企业底数，将全部国资企业逐步纳入国有资本经营预算范围，在支出预算上要体现政策的调控性，同时逐步将政府所有收支纳入预算管理。二是切实盘活财政存量资金。加强结余结转资金清理，加快预算执行进度或重新纳入预算统筹安排；严格财政资金出借审批程序及手续，落实违约金制度和清欠责任；加强财政专户清理，避免违规开户和多头开户，防范资金管理风险。三是完善专项资金绩效考评体系。将考评结果真正作为下年度资金安排的重要依据，防止考评运用“两张皮”，实现政府投资项目的信息资源共享。

　　（二）围绕“稳增长惠民生”政策落实强化工作执行力。

　　一是强化非税收入征收管理。对恶意欠缴规费的企业要实施司法追缴，对追缴不力的单位个人要行政追责并纳入考核；针对建设项目涉及“民生规费”的流失问题，建议实施一体化征管。二是推行扶持企业发展和政府融资担保新举措。建议整合本级安排和上级非带帽下达的企业扶持资金，可以作为担保风险基金，结合产业发展方向和结构调整要求，运用担保融资的杠杆作用扶持企业，充分发挥财政资金的引导和催化作用。三是强化对已出让土地的利用管理。建议相关部门尽快将闲置土地处置方案报请政府批准后，针对不同原因采取不同方式逐宗依法处理。四是强化民生工程项目进度的督查调度，推进项目提速增效。

　　（三）围绕“提绩效防风险”强化城建融资管理。

　　一是科学设定融资考核目标任务、完善考核机制，并适度控制短期贷款和利率偏高的贷款规模，防止融资政绩与融资绩效出现背离。二是清理控制存单质押贷款，根据项目进度科学匹配贷款时间、期限和规模；协同银行创新贷后管理机制，破除贷款资金封闭运行、贷款转存专储等条框束缚；加快项目进度调度，使贷款资金尽快转化为建设资金。三是加大争取化解地方债务的中央支持力度，降低本级财政偿债风险和压力。四是加快培育发展壮大本土金融机构，服务地方经济发展。

　　（四）围绕促进依法行政严肃财经纪律。

　　一是强化对市属“五小区”的审计监督，特别是随着常德经开区经济快速发展，亟需设立派驻审计分支机构，消除审计盲区。二是强化对市属国有企业的审计监督，赋予市国资委内审职能职责，审计部门加强监督和指导。三是坚持惩防并举，落实市委、政府两办新近出台的《关于加强审计整改工作的意见》，搞好部门配合，强化审计整改，加大对严重违纪单位和个人的追责力度。

　　对本次预算执行和其他财政收支审计中发现的问题，市审计局依法出具审计报告、下达审计决定。2015年6月11日，市政府第30次常务会议听取审计情况汇报，并研究部署了整改措施。