地方人大常委会行使人事任免权的实践和思考
一、实践与成效
法规定人大常委会的十四项职权中，有四项有关人事任免，这是人大常委会行使人事任免权的重要法律依据。但现实中，这项权力的行使与法律规定和人民群众企盼相比，还有较大的差距，运行得不很理想。个中原因是多方面的，需要我们从事人大工作的同志，深入反思，勇于实践，并理性思考和加以认真总结。
各地人大常委会结合工作实际，对人事任免工作做了许多有益的探索，逐步建立和完善了《地方人大常委会任免国家机关工作人员办法》，并进行了创制性修订，如对拟任命人员开展任前调查了解、任前法律知识考试、表态发言、宣誓就职和离任审计等，都作了较明确的规定。用条例和制度来规范人事任免，无疑使常委会任免工作更加规范和更具权威性。这些建制性的创新规定，既完善和规范了常委会任免干部的形式、程序和内容，又极大地增强了任免工作的公开、透明和权威，为地方人大常委会做好人事任免工作夯实了基础。概括地讲，地方各级人大常委会人事任免工作的主要做法，可以形象地归纳为“过五关”：
一是任前了解关。地方组织法规定了人大常委会行使人事任免权，但对人大常委会行使任免权的程序未作明确规定。通行的做法是，党委考察、推荐，用人机关提请，人大常委会审议通过。人大常委会能否在党委考察的基础上进行必要的调查了解或称考察，以便审议时作出客观公正的决定。对这个问题，一直存在争议。有的人认为有党委组织部门考察，人大再作调查了解是多此一举，是对党委考察的否定和不信任；也有的认为，人大常委会对拟任人员调查了解是对党委考察的一种补充，是为党委考察再把一道关。实践证明这样做是可行的，也是必要的。几年来，各地人大常委会坚持对“一府两院”提请任命的人员进行任前调查了解，有些地方干脆就叫考察，通过深入提请单位召开座谈会或个别访谈，征求群众意见，了解被提请任命人员的德、能、勤、绩等方面的表现情况，为常委会审议任免报告，决定是否任职做好充分准备。如在福建晋江，对拟任的司法人员实行旁听一场庭审、调阅一份调研材料、召开一场座谈会的“三个一”，了解拟任人员德才表现；辽宁省人大常委会为进一步加强人事任免工作，还专门针对任用法院、检察院法律职务人员存在的缺陷，建立了任命法院、检察院法律职务人员的任前考察制度。这些做法等于为党委推荐使用干部再把了一道关。
二是法律测试关。为官先过法律关。对提请常委会拟任命人员，在审议之前必须通过法律测试，这一做法由来已久。尽管各地人大常委会开展法律知识考试的内容、方式不尽相同，但主要的如《宪法》、《地方组织法》、《代表法》、《选举法》等有关法律和行政法规、地方性法规，以及本级人大常委会通过的有关决议、决定都被作为测试的重点；对拟任政府组织部门领导的，除上述外，还相应增加了《行政诉讼法》、《行政许可法》及相关部门的法律法规；而对拟任法官、检察官的，有些地方还相应增加了《法官法》、《检察官法》的内容。考试方法逐步由开卷向闭卷方式过渡，并规定只有法律测试达到良好以上方可提请任命，未参加法律测试或测试成绩不及格者，不予提请任命等。法律测试的实践显示出了制度的张力。如湖南新宁县在2003年就有7名拟任人员因任前考法不及格未被提请任命，其中县法院的1名副庭长也没有通过任命。如此严把任命关口，体现了“人民赋予人大以权力，人大以实现人民权利为己任”的理念。目前，任前法律考试已经普遍成为一种制度，许多地方还建立了试题库，规范考试程序，包括出题、阅卷和考试方式，建立考试档案，以此提高任前考法的质量。
三是供职表态关。表态发言并非套话、空话，而是拟任人员对供职的一种设想，是对任职的承诺，有助于强化任命干部的国家意识、人大意识和公仆意识，增强被任命人员权为民所用、情为民所系、利为民所谋的执政理念。各地人大常委会普遍采取了拟任命人员在常委会会议上面向庄严的国徽，面向常委会组成人员作书面供职表态发言。表态发言的内容一般是：任职工作目标、依法行政措施、勤政廉政打算、如何接受人大监督等。常委会组成人员据此来判定拟任人员对待人大常委会人事任免权的态度和履职思路，并作出选择。如，2002年6月24日，河南省柘城县十一届人大常委会第28次会议通过电视向全县人民群众直播了13名拟任政府组成人员供职发言时的承诺，在全县90万人民群众中引起强烈反响。有些地方还将任命干部的供职表态发言材料印发常委会组成人员和有关领导，作为对任命干部的监督依据，加强对干部任职期间的监督。如，湖南省衡阳市人大常委会规定被提请任命的市人民政府组成人员、市中级人民法院副院长、市人民检察院副检察长人选须到会作任职前发言，并回答常务委员会组成人员的询问。从去年开始，组织任命人员就职宣誓这一形式在我国湖南、河南、山西等省份部分城市陆续举行，新任命人员面对国旗进行郑重宣誓，不仅对宣誓人进行了再教育，而且有效地增强宣誓人履职的神圣感、使命感，进一步强化任命人员依法行政、公正司法的意识，强化自我约束，提高为民服务质量。
四是审议表决关。表决权的行使是常委会人事任免工作中最具实质性的一环。严格规范审议任命程序，是常委会人事任免权得到有效行使的保证。各地常委会任命干部基本采取逐人审议和逐个投票表决的方式。对提起任命人员，有些地方要求常委会组成人员都要提出自己的看法，表明自己的态度。而表决采取无记名的“票决制”方式，则有效地避免了人事任免走过场的现象。许多地方的做法是，在提请机关负责人到会介绍拟任人的情况后，拟任人员进场同常委会组成人员见过面，并作供职表态发言。之后，任前调查组报告对拟任人员调查了解的情况，并公布拟任人员法律测试成绩，交由各位组成人员审议。发言后，拟任人员暂到会场外休息，等待投票结果。结果出来后，再由常委会主任向任命干部颁发任命书，并他们宣誓就职。
五是任后监督关。干部任后监督，是地方人大常委会人事任免监督的一个薄弱环节。述职评议、离任审计等，是地方人大常委会加强对常委会任命人员监督的重要方式。经过多年来的探索和实践，如，福建省清流县人大常委会坚持对任命干部进行述职评议，加强干部任后监督。他们要求任命干部实事求是地写好上年度的述职报告，人大常委会组成人员阅读报告之后，根据平时了解掌握的情况并进行测评打分，分优秀、称职、基本称职和不称职四个档次。评议情况书面报党委组织部门备案，作为任命干部考核、任用、提拔的一项重要依据。有的地方还不定期组织代表评议“一府两院”有关部门的工作和领导，对离任人员实行经济审计等，这些做法有效地提高了任命干部的人大意识，促其自觉接受人大监督，使人大任免不再是办手续、走过场。
二、问题与原因
回眸地方各级人大常委会人事任免权的行使进程，不难感觉各地人大常委会所做出的积极有益的探索和实践，正是推进人大常委会人事任免进程的具体行动，也使我们看到了地方人大常委会代表人民为党把好干部任免最后一道关的责任感和使命感。我们有理由相信，随着依法治国和社会主义政治文明建设的不断深入，人大常委会加强对任命人员监督的责任将更加重大，监督的领域将越趋宽泛，监督的实效将越趋坚强有力。但是不能否认，人事任免仍是人大常委会工作中的薄弱一环，未任到岗、未免离岗、突击任免、不按规定提交任免议案等现象还在一些地方存在，人大常委会的人事任免权经常处于一种纯粹履行程序的应付状态，既尴尬又无奈，发挥不出应有的主动性。人事任免权的行使仍然存在着监督过程不实、监督手段不硬的问题。由于任免权行使的不到位，很大程度上也影响了人大的形象和权威。造成人大常委会人事任免权监督不实、手段不硬的原因，究其原因，主要有如下几点：
首先，思想认识不够到位。无论是领导机关、监督者，还是被监督者，真正从国家根本政治制度的角度和社会主义民主政治建设的高度来认识人大人事任免权都还很有限，有些人担心人大过多过强的监督会削弱党的领导，在思想上抵触人大监督，在行为上规避人大监督，使人大监督工作处于被动局面。也有一部分党委领导和人大常委会组成人员认识上存在偏差，把人大常委会不同意党委推荐的干部视为不与党委保持一致，视为没有很好地贯彻党委的意图，怕影响自己的“大好前程”，怕丢掉“乌纱帽”；还有一部分常委会组成人员认为，任免干部反正是党委说了算，只要推荐过来，就同意任免，“不说二话”。
其次，法律法规有待完善。《地方组织法》等有关法律法规对人大常委会人事任免工作作了一些规定，但这些规定还明显存在一些欠缺，直接影响了人大常委会任免工作主动性的发挥。比如，法律没有规定常委会组成人员达到一定人数可以联合提名，是否可以实行差额投票进行任命，常委会组成人员对于确定的推荐人选是否可以另外投其他人的票。这些法律的缺陷，决定了人大常委会组成人员对于党委推荐的人选，只有“通过”或“不通过”两种选择，而别无第三条路可走。因此，现行的地方组织法关于人大常委会人事任免方面的规定已经不太适应政治经济发展的客观要求，需要进一步完善。
第三，任免工作相对被动。我国特殊的国情和历史条件，决定了党在各项事业中均处于领导地位，人事任免更不例外。地方人大常委会人事任免事项事前均需同级党委研究同意，并按法律规定由相应提请人向同级人大常委会提请。《党政领导干部选拔任用工作条例》明确规定，党委向人大常委会推荐干部人选，人大常委会“应当认真贯彻党委推荐意见，带头依法办事，正确履行职责”。这种权力分配体制，实际是将人大常委会定位为党委意图的执行机关，必然使人大常委会的人事任免工作带有很大的程序性。且地方党委对人大工作的领导还未以制度化、具体化、规范化的形式固定下来，对人大工作的支持程度往往因地而异、因人而异，不少地方党委在思想上难于真正树立起人大是代行人民当家作主权力机关的观念和应有的法制观念，只是把人大当作履行程序的虚设机构来对待，单纯要求人大常委会必须绝对服从，而忽视了人大常委会人事任免工作的法定性和严肃性，忽视了人大常委会组成人员在行使权力上的相对独立性，导致人大常委会人事任免工作经常趋于被动。
第四，制度规范缺乏刚性。人大常委会自身存在的一些问题，也影响着人大常委会在人事任免监督的刚性。具体表现在，为了加强人事任免工作，地方各级人大常委会探索、研究、制定的一些制度和办法，普遍存在操作弹性较大的问题，如怕有与党委争权之嫌，对任前的考察、调查没有作具体的规定；对任后的监督采取的办法不是很多，很少开展等。由于这些问题的存在，人大常委会要在任免干部工作中显示较强的刚性，一般来说是比较困难的。长期以来，我们在干部任免实践中形成了党委推荐、人大任免的模式，人大只管任免，不管任后怎样，使得这种模式越来越多地蒙上了形式主义的色彩，并逐渐演变成了对党委考察结论的再证明，从而失去了为党委选人用人进行再“把关”的意义。
三、对策与措施
强化地方人大常委会人事任免权的监督作用，不仅需要加强对人大制度的理论研究，正确理解马克思主义监督学说，澄清在监督上的错误认识，为人大监督工作提供理论指导，还需要从法律上对人大监督加以完善，结合人大具体工作实际，总结监督经验，把一些实践中证明行之有效的监督方式、监督程序上升为具有国家强制力的法律规定。
（一）增强宪法意识，强化人大监督的主体地位。宪法是党领导人民制定的，各级党委尤其要增强宪法意识，坚持在宪法下开展工作，支持人大依法履行职责。党管干部与人大依法行使任免权目的一致性，要求党委应尊重人大常委会依法任免的结果。对人大常委会提出异议的人选，党委应按规定慎重处理，防止负面影响。如果表决结果与党委意图不一致，党委也应尊重民意，而不应指责常委会组成人员的选择。
地方各级人大常委会要牢固设立“人民至上，法律至上”的观念，密切同人大代表和人民群众的联系，认真行使法律赋予的各项监督权，及时纠正常委会任命的干部违宪违法行为，强制性地处置国家机关及其工作人员滥用职权、徇私枉法和违法行政等行为，切实维护人民群众的根本利益，维护法制权威。 “一府两院”由人大产生，对它负责，受它监督，这是我国宪法规定的。“一府两院”应当充分认识人大监督的重要性和必要性，认识到权力来自于人民，必须牢固树立全心全意为人民服务的宗旨意识，坚持用法律约束和规范行政和司法行为，主动地接受人大监督，认真贯彻执行人大及其常委会作出的决议决定，积极办理代表议案和建议，支持人大工作，维护人大权威。人大常委会要在坚持党的领导的前提下，主动理顺与党委的关系，争取党委对人大工作的支持，求得工作中的互动。一方面，人大常委会要努力实现党委的意图，确保党管干部的目标实现，另一方面，也要积极争取党委重视和支持人大常委会的推荐，对于由人大常委会任命的职位，人大常委会可以推荐合适的人选交由党委统一研究，党委决定后，再由提请机关提请人大常委会任命。
（二）完善任免程序，树立人大常委会行使职权的权威。近年来各地对人事任免工作做了许多有益的探索，逐步建立和完善的任前调查了解、任前法律知识考试、表态发言、宣誓就职等建制性的创新规定，既完善和规范了常委会任免干部的形式、程序和内容，又极大地增强了任免工作的公开、透明和权威，为地方人大常委会做好人事任免工作奠定了坚实的基础，在今后任免工作都应当很好地坚持，除了这些之外，还要做好以下工作：
第一，建立任前公示制度。对拟任职人员基本情况、拟任职务及履职承诺等通过当地新闻媒体向社会公示，广泛听取各方面的意见，给予广大群众在国家工作人员任命上的知情权、参与权、选择权和监督权，从而进一步提高人大常委会行使任免权的透明度。在任命前，要把即将任命干部的简历、拟任职务、基本情况、考试情况等进行公示，广泛征求广大干部群众和社会各界的意见；对人民群众提出的意见和问题要进行核实，已经核实的要向党委和人大常委会主任会议进行汇报。
第二，坚持任职审计制度。人大常委会为了保证所任命干部的廉洁性，对其在原岗位工作期间的经济责任进行审计是非常十分必要的。审计的对象可以限定为原在经济部门工作的干部和换届时拟留任的部门正职。通过审计，对任命干部把好廉政关，以促使各级领导干部加强廉政建设，树立清廉从政的良好形象。
第三，不断完善有关法律规定。人大工作本身具有的重法律、重程序的特点更应该在依法任免干部工作中充分体现出来。一要明确人大常委会组成人员的提名权，即参照人代会选举要求，规定人大常委会主任会议或组成人员联名达到一定人数可以提出候选人；二要规定设置差额，增强人事任免的主动性，可由人大常委会组成人员无记名投票表决，并明确可以另选他人；三要赋予地方人大常委会任免垂直管理部门主要负责人的职权，加强对垂直管理部门的工作和执法情况监督。
（三）强化任后监督，发挥人大常委会能动作用。人大常委会要把行使监督权同人事任免权较好结合起来，采取听取工作报告、述职评议、工作评议等方式，对任命的国家机关工作人员进行经常性的监督，防止“一朝被任命，五年太平官”的现象发生，促使被任命人员常怀为民之心，多办为民之事，恪尽职守，不辱使命。大常委会加强对任命干部的监督，要综合运用各种监督手段，如视察、审议、评议、询问、质询、撤职、罢免等法定手段，对任命干部进行定期与不定期的“胜任度”考核，并通过考核，鼓励先进，鞭策后进，对不称职者坚持予以免职。同时，对宪法和法律赋予的质询、撤职、罢免等刚性监督手段，也要“该出手时就出手”，避免监督的弱化。对任命干部，人大常委会除了特定监督之外，也应加强经常性的联系，了解他们的工作、生活情况，对他们在工作中遇到的困难，也要给予必要的帮助。只有经常联系，才能及时知情，只有知情，才能正确监督。此外，对常委会任命干部的监督，还必须同党委的干部考核工作结合起来，作为党委考核任用干部的一个重要依据，人大常委会对任命干部的监督才能确实发挥作用。
（来源：人民网）
