津市人大:“三四五”工作法 助推备案审查提质增效
规范性文件备案审查，是人大监督的一种有效方式，也是提升人大监督实效的有力手段。近年来，津市市人大常委会探索实行“三四五”工作法，助推备案审查实现了提质增效，即维护了法制统一，又树立了人大监督权威。
注重“三个重点”，夯实审查基础
配备专业人员。市人大常委会把配备熟知法律、政策的专业人员做为做好规范性文件备案审查的基础性工作来抓，从人员配备上保障规范性文件备案审查工作的开展。法制委配备的三名同志全部具有法律职业资格，各专门委员会专职负责备案审查工作的同志也都具有专委会相应的教育、农业等专业知识。为适应政策法律的调整，市人大常委会鼓励从事规范性文件备案审查的同志自学法律知识，参与网上课堂学习，并安排外出学习培训，全面提升审查能力。专业人员的配备有效提高了备案审查意见建议的准确性，审查意见建议准确率达100%。
规范操作流程。出台《规范性文件备案审查办法》，以制度的形式对规范性文件的报备、登记、审查进行详细规定，建立了法制委初审、委室联审、法制委全会审的联合审查制度，制定了规范性文件备案审查流程图，做到了规范性文件备案审查有章可循。如《关于全面关闭镇屠宰场（点）、推进城乡一体化“放心肉”工程的通告》报备后，法制委分送农业委同步审查，与农业委联审后召开法制委全会审查，政府法制办及文件制定机关负责人到会作说明、回答询问。
完善工作机制。建立了规范性文件建档立卡、考核通报、责任追究等工作机制，所有审查意见由审查人签字存档，将备案审查纳入政府绩效和镇街人大工作考核内容，对拒不报备的，按照有关规定给予通报批评，并适时进行询问、质询。这些机制的建立，极大地增强了备案审查工作人员的主动性、责任心。有拿不准的文件，制定机关会主动与法制委进行沟通；有拿不准的问题，法制委也会主动向上级人大请示。
严把“四道关口”，抓实审查质量
严把“报送关”。规范性文件的报送是备案审查工作的前提。为防止漏报、不报、瞒报，法制委坚持政府网站每天必看、政府公报每份必阅、部门收发文登记本每年必查，发现漏报、不报的，电话督、上门督、书面督，为规范性文件备案审查把好了第一道关口，全市规范性文件备案审查率达到100%。
严把“审查关”。 坚持从 “备案报告、起草说明、正式文本、电子文本以及制定依据”五要件入手，严格按合法性、适当性、程序性、必要性标准，进行形式和内容双重审查，着重审查行政许可、行政处罚、行政强制的设定、实施主体、程序等是否合法适当，及时发现问题，责令补正或纠正。如在审查《津市市城市公园(广场)管理暂行办法》中，发现该文件存在设定行政处罚的情形时，责令市住建局对该条款自行进行了纠正。
严把“沟通关”。沟通协调是全面了解文件制发情况和问题文件能否得到有效纠正的重要环节。审查发现问题后，法制委第一时间与联审委室商议，共同与报备单位、起草单位进行沟通，请其说明情况和理由，尽可能在这一过程中统一思想，使相关问题得到解决，从而作出正确的审查结论。如法制委与财经委审查认为《津市市临时取土管理办法》规定的临时取土须经许可缺乏法律依据，经与国土部门沟通后，国土部门补充提供了法律依据，最终做出了“按备案处理”的审查结论。
严把“纠错关”。审查意见发出后，法制委紧盯审查意见的办理，一次纠错不到位再次督，再次纠错不到位提请常委会听取专项工作报告督。如部门对《津市市财政局关于调整网上竞价采购事项的通知》提出审查建议后，法制委交政府办审查回复，法制委、财经委经审查，认为第一次回复仍然存在不适当情形，再次进行交办，要求政府继续进行审查，直至完全纠错为止。规范性文件备案审查工作开展以来，市人大常委会共监督《关于全面关闭镇屠宰场（点）、推进城乡一体化“放心肉”工程的通告》等21份文件进行了修正，监督《津市市城区排水许可管理实施办法》等 份文件进行了废止。
坚持事前审和事后审相结合，做到文件审查无疏漏。事前，常委会受邀提前介入政府规范性文件制定过程，政府法制部门合法性审查后，按报备要求报人大常委会征求意见。事后，再按程序按标准全面实施主动审查。开展规范性文件双重审查，有效避免了 “带病”文件的出台，也使问题文件得到了及时纠正，实现了报备文件的审查全覆盖。2020年，政府拟制发规范性文件10份，其中到人大常委会事前征求意见10份，最终发文7份向人大常委会备案，人大常委会主动审查7份。如《津市市预拌砂浆管理办法》人大法制委提前介入审查，认为可以适用上级部门规范性文件无发文必要，及时与政府办沟通，最终没有出台该文件。
坚持强内力和借外力相结合，做到审查建议零失误。市人大常委会在注重内部专业人员的配备、培训的同时，还吸纳经济类、法律类、城建类的专业人员参与规范性文件审查，注重发挥专业人员“智囊团”在备案审查工作中的作用，提高了备案审查专业性和权威性。如在审查《关于进一步加快盘活闲置低效企业的实施意见》时，考虑到税收政策的专业性和企业破产重组的特殊性，专门邀请市地税局和法院办理破产案件的法官参与审查，请他们提出意见建议，为法制委精准出具审查意见提供了专业参考。
坚持审查纠错和业务指导相结合，做到报备文件全覆盖。坚持问题导向开展审查，发现问题及时纠正，同时又针对审查过程中发现的新问题、新情况进行业务指导。如针对政府部门负责备案审查的工作人员调整较大，不了解什么是规范性文件、怎样报备规范性文件等情况，法制委和政府法制办一道，采取集中培训、上门辅导等形式，指导工作人员准确理解和把握规范性文件的内涵和备案审查的范围、程序和标准，大大提高了备案审查工作效率。
坚持跟踪监督和动态监督相结合，做到问题纠错不放过。注重加强被动审查结果的跟踪监督，以确保审查意见得到落实。如2017年监督政府法制办对《关于进一步规范政府采购工作的补充通知》的审查建议进行审查，督促财政局进行了整改。2018年，法制委继续关注涉及政府采购的有关规范性文件，发现财政局发布的《关于进一步规范政府采购工作的通知》存在超越法定权限，增加单位义务的情形后，再次督促政府法制办进行审查，政府法制办责令财政局对不适当的情形进行了自行纠正。同时，注重根据上位法的变化对规范性文件进行动态监督，推动政府对规范性文件进行定期清理，使规范性文件与上位法保持动态一致，如相关法律法规修改后，2018年推动政府对2013年至2017年7月期间以市政府或市政府办名义发布的152份规范性文件进行了全面清理并向市人大常委会进行了报备。
坚持审文件和审工作相结合，做到延伸监督促发展。在规范性文件备案审查中，不是就文审文，而是把规范性文件审查做为促进本地经济社会发展，助推法律法规规章实施，督促政府及其部门履行行政管理职能的重要抓手。如2020年，受新冠疫情影响，为刺激消费，市政府拟出台《津市市促进消费措施十八条》，市人大常委会受邀提前介入，当天报送，当天分送审查，第二天即反馈审查意见，大大缩短了审查期限，使十八条消费措施得以迅速公布，有力地促进了复工复产。为推动园区高质量发展，在《知识产权奖励办法》等规范性文件审查中就奖补的范围、项目资金的发放、监督等提出意见建议，得到了政府的采纳，推动了科技成果的转化。
作者：张微
编辑：倪落兴
审核：黄雅珣
